Agencia Estatal Boletín Oficial del Estado
ECLI:ES:TC:2023:188
El Pleno del Tribunal Constitucional, compuesto por el magistrado don Cándido Conde-Pumpido Tourón, Presidente, y las Magistradas y Magistrados doña Inmaculada Montalbán Huertas, don Ricardo Enríquez Sancho, doña María Luisa Balaguer Callejón, don Ramón Sáez Valcárcel, don Enrique Arnaldo Alcubilla, doña Concepción Espejel Jorquera, doña María Luisa Segoviano Astaburuaga, don César Tolosa Tribiño, don Juan Carlos Campo Moreno y doña Laura Díez Bueso, ha pronunciado
EN NOMBRE DEL REY
la siguiente
SENTENCIA
En el recurso de amparo núm. 1294-2021, promovido por la Unión Sindical de Madrid Región de Comisiones Obreras, contra la sentencia de la Sección Décima de la Sala de lo Contencioso-Administrativo del Tribunal Superior de Justicia de Madrid, de 7 de marzo de 2021, pronunciada en el procedimiento sobre derecho de reunión núm. 275-2021, que desestimó el recurso interpuesto por el precitado sindicato contra la resolución del delegado del Gobierno en la Comunidad de Madrid de 3 de marzo de 2021, pronunciada en el expediente núm. 325-2021, que, por razones de salud pública, acordó la prohibición de la concentración convocada por el sindicato ahora recurrente, junto con otro sindicato, para el día 8 de marzo de 2021, de 11:00 a 14:30 horas en la plaza de Cibeles de Madrid. Ha intervenido el Ministerio Fiscal. Ha sido ponente la magistrada doña María Luisa Segoviano Astaburuaga.
I. Antecedentes
1. La Unión Sindical de Madrid Región de Comisiones Obreras, representada por la procuradora de los tribunales doña Dolores Maroto Gómez, bajo la dirección del letrado don Carlos Fuentes Varea, interpuso recurso de amparo contra las resoluciones mencionadas en el encabezamiento de esta sentencia mediante escrito registrado en este tribunal el 8 de marzo de 2021.
2. El recurso tiene su origen en los siguientes antecedentes:
a) La secretaria de organización de la Unión Sindical de Madrid de Comisiones Obreras, junto con otro sindicato, por escrito de 22 de febrero de 2021, comunicó a la Delegación del Gobierno de Madrid la convocatoria de una concentración en la plaza de Cibeles de Madrid, el 8 de marzo de 2021, entre las 11:00 y las 14:30 horas, con motivo de la celebración del día de la mujer. El lema de la citada concentración era «En la igualdad, Ni un paso atrás» y la organización preveía la asistencia de 250 personas, así como la instalación de una estructura con megafonía para la intervención de oradores, un servicio de orden como medida de seguridad prevista por los organizadores y dos vehículos de apoyo.
b) El delegado del Gobierno en Madrid por acuerdo de 3 de marzo de 2021 decidió prohibir la celebración de dicha concentración por razones de salud pública.
En su resolución, el delegado del Gobierno en la Comunidad de Madrid realiza unas consideraciones generales sobre su competencia para adoptar las medidas necesarias relativas a la celebración de reuniones y manifestaciones con objeto de impedir que se perturbe la seguridad ciudadana (art. 23.1 de la Ley Orgánica 4/2015, 30 de marzo, de protección de la seguridad ciudadana); asimismo, en su resolución recogía unas consideraciones generales sobre el derecho fundamental de reunión y sostiene que este derecho no tiene carácter absoluto, sino que está sujeto a límites establecidos por la Constitución y la ley cuando concurren otros derechos y bienes constitucionalmente protegidos.
A partir del fundamento de derecho cuarto de su resolución, señala que en las fechas en las que se había convocado la concentración y el día en que iba a tener lugar España afrontaba «una crisis sanitaria sin precedentes y de una extraordinaria amplitud y gravedad ocasionada por la expansión del denominado covid-19, tanto por el extraordinario riesgo de contagio y el alto número de ciudadanos afectados, con la consiguiente presión sobre los servicios sanitarios, como por el elevado coste social y económico derivados de las medidas extraordinarias de contención y distanciamiento adoptadas por los distintos Estados».
Seguidamente, la resolución del delegado del Gobierno hacía referencia a lo establecido en el artículo 7.3 del Real Decreto 926/2020, de 25 de octubre, por el que se declaró el segundo estado de alarma, que estaba en vigor y aplicándose en las fechas de autos, que preveía que las manifestaciones podrían limitarse, condicionarse o prohibirse cuando en la previa comunicación presentada por los promotores no quedara garantizada la distancia personal necesaria para impedir contagios. También alude a las sentencias de la Sala de lo Contencioso-Administrativo del Tribunal Superior de Justicia de Madrid ambas de 30 de abril de 2020 que hacían mención a la posibilidad de establecer limitaciones de la permanencia de grupos de personas en espacios públicos y privados; asimismo, citaba las sentencias dictadas por esta misma Sala de 4 y 11 de febrero de 2021 que aludían a la limitación a que puede verse sometido el ejercicio del derecho fundamental del artículo 21 CE cuando entra en conflicto con bienes y valores constitucionales, como la salud pública, la integridad física y la vida de las personas, que deben prevalecer frente a aquel.
A continuación, el acuerdo del delegado del Gobierno en la Comunidad de Madrid se refiere a las circunstancias concretas que debían ser ponderadas en el presente caso:
(i) Primero, pone de manifiesto que el aspecto más evidente en aquellas fechas era que «tras las consecuencias provocadas por las reuniones familiares de las navidades, estamos afrontando el resultado de la "tercera ola", si cabe con mayor virulencia que las anteriores». Al respecto subraya los siguientes extremos: (a) que la Consejería de Sanidad de la Comunidad de Madrid había tenido que dictar «[ó]rdenes con medidas específicas, temporales y excepcionales, para la contención de la expansión del COVID-19» a la vista de la evolución de la pandemia, en las que se daba cuenta de la necesidad de mantener distintas medidas limitativas con objeto de minimizar los riesgos de exposición al virus; (b) que la situación de la Comunidad de Madrid estaba catalogada en aquellos días de «riesgo extremo» siendo una de las tres comunidades autónomas «con mayor incidencia acumulada», así como «la de mayor presión hospitalaria de toda España (43 por 100 en UCI)»; (c) que la aparición de nuevas cepas como la inglesa, sudafricana, brasileña, mexicana, nigeriana, de Nueva York o Robin, puestas de manifiesto por expertos y autoridades sanitarias, estaba «provocando que los contagios se propag[aran] con mayor rapidez y facilidad», agregando que el Gobierno de España mantenía restricciones y medidas concretas «hasta finales de marzo para viajeros procedentes de distintos países del mundo, con la intención de frenar la propagación de las citadas variantes del virus»; d) que, pese al descenso paulatino de la incidencia, «la totalidad de autoridades sanitarias y expertos insisten en que no es posible bajar la guardia», siendo muy elevado el riesgo de contagios y más teniendo en cuenta la evolución rápida de las nuevas cepas. A tal efecto, la resolución del delegado del Gobierno destaca que se venían cancelando en aquellas fechas todos los eventos multitudinarios previstos debido al alto riesgo de contagios, como las Fallas valencianas, la Semana Santa o la imposibilidad de asistir a eventos deportivos; y (e) que, en las grandes áreas metropolitanas, con un alto índice de población, «la movilidad de las personas es muy alta diariamente y el uso del transporte público puede elevar el riesgo de contagios».
(ii) En relación con la específica celebración del día 8 de marzo, en cuanto día internacional de la mujer, señala la resolución que «cada año se realizan distintos actos reivindicativos que aglutinan gran número de personas en las calles» y que, «[e]n los últimos años, las cifras de manifestantes solamente en Madrid han sido muy elevadas», lo que ha motivado que las máximas autoridades sanitarias hubieran realizado «notorias declaraciones públicas desaconsejando el modo de concentración de años anteriores». Al respecto cita las declaraciones de la ministra de Sanidad del día 25 de febrero anterior, en las que afirmó que «no ha lugar» a la celebración de manifestaciones y concentraciones el día 8 de marzo «por el elevado riesgo de contagios que hay hoy en día»; igualmente, el consejero de Sanidad de la Comunidad de Madrid afirmó que «el criterio de salud pública va en contra de la celebración de estas manifestaciones»; y el portavoz del Consejo de Ministros del Gobierno de España, que, en sesión del día 2 de marzo, hizo un llamamiento a que el día 8 de marzo no hubiera concentraciones masivas ni manifestaciones.
(iii) A continuación, la resolución del delegado del Gobierno alude a que en «tan solo tres días (sábado 6, domingo 7 y lunes 8 de marzo), en la Comunidad de Madrid han sido convocadas un total de 104 manifestaciones/concentraciones con distintos objetos (la mayoría relacionadas con el día internacional de la mujer), distintas ubicaciones y número de participantes (desde veinticinco personas en las más pequeñas hasta 10 000 en la más grande)» y, según refiere la resolución, se trataba de un número muy superior al de la media semanal en la Comunidad de Madrid, cifrado en setenta.
De tales datos deduce la resolución «la intención de los manifestantes de salir a las calles de forma masiva», lo que a su juicio implicaba: (a) el «desconocimiento real del número total de personas que podrían ir en caso de llevarse a cabo»; (b) la «gran movilidad de personas en los trayectos desde los domicilios a las manifestaciones y concentraciones y viceversa»; y (c) el «riesgo alto de contagios, no solamente en los desplazamientos, sino en los lugares de celebración de las concentraciones».
(iv) La resolución del delegado del Gobierno refiere también que «la información recabada de la Policía Nacional al respecto manifiesta que no puede garantizarse que no exista riesgo del agrupamiento de varias concentraciones o manifestaciones relativamente próximas independientemente del lugar o formato de la convocatoria». Asimismo, indica que representantes de la Delegación del Gobierno en Madrid «mantuvieron una reunión el pasado 24 de febrero de 2021, con la Plataforma 8-M, con la intención de buscar formatos alternativos a las manifestaciones convocadas», que permitieran «el ejercicio reivindicativo sin poner en riesgo la salud pública (convocatorias virtuales, manifestarse desde los balcones o manifestaciones en vehículos)».
(v) Se agrega a lo anterior que, «[t]ras haberse prohibido por motivos sanitarios las dos grandes manifestaciones la semana pasada, se están convocando este tipo de concentraciones más pequeñas que permite ver una misma causa fragmentada; es decir, muchas concentraciones, pero con menos personas». A esta conclusión llega argumentando que «[l]a intención no es la de buscar alternativas que permitan reivindicar la causa», sino «salir a la calle de forma masiva», como lo demuestra el número de manifestaciones/concentraciones convocadas (104) en aquel fin de semana del 6 al 8 de marzo de 2021.
(vi) Igualmente señala que había solicitado por dos veces un informe a la Consejería de Sanidad de la Comunidad de Madrid sobre «estimación del riesgo del acto comunicado» en fechas 25 de febrero y 1 de marzo de 2021, no habiendo recibido el informe solicitado. Afirma que deben ser tenidos en cuenta los siguientes elementos: (a) la situación sanitaria de la evolución de la COVID-19 en la Comunidad de Madrid es de «riesgo extremo»; (b) no ha habido variación en los consejos de las autoridades sanitarias para evitar los riesgos de contagio y propagación de la pandemia, agregando la referencia a una comunicación del día 2 de marzo del Consejo General de Colegios Oficiales de Médicos que hacía un llamamiento a la responsabilidad y compromiso de la ciudadanía ante cualquier tipo de concentración o manifestación que pudiera suponer un riesgo para la salud pública; (c) el detallado análisis del acto comunicado, «puesto en su contexto temporal y espacial, se deduce una posible concurrencia de otros actos comunicados en los mismos días»; y (d) los informes anteriores emitidos por la Dirección General de Salud Pública de la Comunidad de Madrid, los últimos de ellos referidos a manifestaciones masivas del 8 de marzo, «vienen especificando que las medidas correctoras y de prevención que proponen las organizaciones, como distancia… "pueden resultar insuficientes teniendo en cuenta la dificultad de mantener el distanciamiento interpersonal en una concentración cuando las personas están de pie y deambulan, quedando únicamente a merced de la protección de la mascarilla y el cuidado con que se haga uso de la misma, lo que podría resultar insuficiente en la situación epidemiológica actual"».
La resolución recoge la conclusión de estos informes destacando que «teniendo en cuenta las circunstancias anteriormente expuestas, especialmente el elevado número de asistentes y la duración prevista de la misma, y de acuerdo con lo establecido» en el artículo 7.3 del Real Decreto 926/2020, de 25 de octubre, «se informa desfavorablemente sobre la realización de la concentración solicitada por los promotores al inicio de este escrito, desaconsejando su celebración» (en cursiva en el texto de la resolución).
(vii) A modo de conclusión, el último de los fundamentos jurídicos de la resolución razona que «[t]eniendo en cuenta la intencionalidad de los colectivos convocantes, de ejercer su derecho a manifestarse en las calles (es el único formato de reivindicación recibido) buscando un gran número de reuniones en diferentes lugares y teniendo en cuenta las circunstancias epidemiológicas actuales (niveles altos de incidencia y la aparición de las nuevas cepas de covid), así como los informes que vienen emitiendo las autoridades sanitarias, la celebración de estas concentraciones eleva el riesgo de contagios de una manera exponencial».
Por todo ello, la resolución del delegado del Gobierno en la Comunidad de Madrid acordó prohibir por razones de salud pública la concentración.
c) El sindicato demandante, junto con otro sindicato, interpuso un recurso contencioso-administrativo contra esa resolución ante la Sala correspondiente del Tribunal Superior de Justicia de Madrid, que dio inicio al procedimiento sobre derecho de reunión núm. 275-2021.
El recurso sostiene que la existencia de un marco pandémico no ha supuesto el decaimiento en absoluto del derecho de reunión y manifestación pues, como indica la propia resolución impugnada, «la media de concentraciones y manifestaciones que viene habiendo en la Comunidad de Madrid es de setenta por semana».
Añade que la solicitud no entraña riesgo de que se convierta en una concentración masiva o en una manifestación, pues viene limitada a 250 personas y del cumplimiento de dicho límite se encargaría el servicio de orden de los sindicatos convocantes. El acto no entraña recorrido alguno al ser una concentración, por lo que no existe movilidad de personas.
Sostiene que «nos debe perdonar la comparación, pero el riesgo que entraña esta concentración no es superior, en absoluto, al que pueda existir, por ejemplo, en cualquier gran comercio de la Comunidad de Madrid, cuya actividad, como se sabe, está perfectamente permitida». No se puede argumentar que el desplazamiento de las personas que tengan previsto acudir a nuestra concentración va a propagar el virus, porque no son desplazamientos superiores, ni de lejos, a los que se producen todos los días o con motivo de acudir las personas a sus trabajos, quehaceres y obligaciones de todo tipo, ya sea en transporte público, ya en privado.
Aduce que se trata de una concentración limitada a 250 personas «en un espacio público al aire libre y amplísimo». La Delegación del Gobierno no aporta prueba alguna de una suerte de acuerdo de voluntades entre los 104 convocantes para generar una especie de manifestación masiva. No existe tal concierto de voluntades.
No se argumenta que la concentración coincida con ninguna otra que haya de producirse en el mismo espacio elegido. Incluso «aunque fuera así, deberían ponderarse las características de las concentraciones para, en su caso, limitarlas, pero no prohibirlas». Concluye afirmando que el acuerdo no discrimina las diferentes manifestaciones/concentraciones solicitadas, cuando debería hacerlo al existir enormes diferencias entre unas y otras.
d) La Sección Décima de la Sala de lo Contencioso-Administrativo del Tribunal Superior de Justicia de Madrid dictó sentencia el día 7 de marzo de 2021, por la que desestimó el anterior recurso con la siguiente argumentación:
(i) En primer lugar, la Sala hace referencia a «la base fáctica de la presente controversia» y parte del contenido del escrito de comunicación que presentaron el sindicato recurrente y otro sindicato el día 22 de febrero de 2021 ante la Delegación del Gobierno en Madrid. A continuación, alude a «una nota del Consejo Oficial de Colegios Médicos fechada el 2 de marzo de 2021 en la que se desaconseja la asistencia a las concentraciones convocadas para estas fechas, toda vez que consideran que existe un riesgo para la salud pública general». Acto seguido, destaca la existencia de un informe de la Jefatura Superior de Policía de Madrid, que reseña las concentraciones a celebrar con motivo del día de la mujer. Por último, también se hace eco de un informe emitido el día 3 de marzo por la Dirección General de Salud Pública de la Comunidad de Madrid que desaconsejaba «la celebración de concentraciones que comport[aran] una elevada concentración de personas con el fin de evitar la propagación del virus y proteger la salud pública» y se aclara que este informe había sido solicitado por la Delegación del Gobierno, pero que no había sido recibido al tiempo de aprobar la resolución impugnada.
(ii) A continuación, la sentencia hace una detallada exposición de la doctrina de este tribunal y del Tribunal Europeo de Derechos Humanos sobre el ejercicio del derecho de reunión y sobre los límites de este, deteniéndose de modo especial en el ATC 40/2020, de 30 de abril, cuyos fundamentos jurídicos resume para después comenzar el análisis de la resolución gubernativa impugnada.
A tal efecto, el fundamento jurídico octavo de la sentencia señala que el acuerdo del delegado del Gobierno «cumple con la necesidad de exteriorizar las razones por las que se llega a la decisión administrativa, con objeto de permitir su conocimiento por los interesados para la posterior defensa de sus derechos». Agrega que, en particular, aporta las razones por las que el ejercicio del derecho fundamental de reunión «entraña un grave riesgo para la salud pública y, singularmente, para las personas», tanto manifestantes como terceros que hubieran podido tener contacto con ellos, porque entiende que era «muy probable» que, de celebrarse la reunión programada, se pudieran producir contagios entre los participantes que pudieran luego «extenderse entre sus círculos de amistad, profesionales y familiares, incrementando de esta manera la crisis sanitaria por más que se adopt[aran] medidas de seguridad, perturbando de manera desproporcionada otros bienes y derechos protegidos por nuestra Constitución. Consideración que se vincula con la imperiosa necesidad de evitar la difusión de la pandemia con sus secuelas de contagios, fallecimientos y enfermos». Asimismo, el indicado fundamento jurídico trae a colación el «principio de precaución o cautela», recogido en el art. 191.2 Tratado de funcionamiento de la Unión Europea e incorporado a la legislación sanitaria, en concreto en los arts. 3.4 y 27 de la Ley 33/2011, de 4 de octubre, general de salud pública.
(iii) Acto seguido, la sentencia se detiene en el análisis de la resolución administrativa y reitera que la misma «se encuentra suficientemente motivada» y que el fundamento jurídico séptimo de aquella «contiene una argumentación basada en razones de índole sanitaria» que «no han sido desvirtuadas por las entidades recurrentes». Destaca que la situación de la pandemia en la Comunidad de Madrid ha pasado de «riesgo extremo» a «riesgo alto», pero se encuentra entre las tres cuya tasa de incidencia acumulada es elevada. También subraya que la parte actora no ha argumentado nada «sobre el incremento de los contagios ocasionados por las nuevas cepas» y «únicamente se limita a aseverar que dadas las características de la concentración convocada (250 personas en un único espacio) tales riesgos sanitarios quedan conjurados». Señala que tampoco se dice nada del dato de la duración de tres horas y treinta minutos que, a juicio de la Sala, «es relevante». Tampoco aclara nada sobre «cómo se puede conseguir que 250 personas permanezcan en la misma postura guardando la distancia interpersonal requerida». Añade que «solo se nos dice que el servicio de orden de los sindicatos convocantes tiene mucha experiencia, pero no tenemos elementos para asegurar, a priori, que será capaz de garantizar las mínimas exigencias de seguridad sanitaria; tampoco se explica cuál es la razón por la que si se trata de una concentración estática se llevan dos coches, ni se comenta sobre lo expresado en el fundamento décimo del acto recurrido, en el que se expresan consideraciones sanitarias a la vez que se refleja en (sic) contenido del informe emitido por el Consejo General de Colegios Médicos, desaconsejando la asistencia a estas concentraciones/manifestaciones por el riesgo que implican para la salud pública de la población en general».
(iv) Seguidamente, la Sala examina si la resolución impugnada ha realizado correctamente la ponderación de los intereses en conflicto. A lo que añade la necesidad de ponerlo en conexión con la forma y las condiciones proyectadas por el promotor de la concentración para ejercitar el derecho de reunión. A este respecto, la Sala pone de relieve «las extraordinarias circunstancias de crisis de salud pública» en que se encontraba la sociedad española, así como la necesidad de tener que adoptar «medidas de muy diversa naturaleza, entre ellas las limitativas del ejercicio de determinados derechos, para reducir la propagación y el contagio del virus», en protección de la salud que proclama el artículo 43 CE.
Y en lo que atañe a la forma y condiciones en que los sindicatos promotores de la concentración proyectaban ejercitar su derecho de reunión, la sentencia señala que «en la comunicación realizada a la Delegación del Gobierno se limita[ron] a anunciar su propósito de llevar a cabo una concentración el día 8 de marzo», como la mera afirmación de que se contaría «con el oportuno servicio de orden», pero sin que se contemplara «la adopción de ninguna medida para hacer efectivo el exigible distanciamiento social». Añade que las comunicaciones realizadas por los promotores de la concentración no ofrecieron «medidas de seguridad, concretas e idóneas, para garantizar que durante la concentración se mant[uviera] la distancia social mínimamente necesaria o para evitar que algunas personas lleg[aran] a retirarse la mascarilla para apoyar en voz alta los objetivos de esta». Concluye afirmando que la «imprecisión de las medidas de seguridad previstas para garantizar la salud pública, especialmente relevantes en el escenario de gravísima pandemia […] no permite conjurar el alto riesgo de que el desarrollo de una concentración, como la comunicada por el promotor, favore[ciera] la propagación del coronavirus tanto entre los manifestantes como posteriormente a sus familiares y su círculo social, e incluso, a otras personas ajenas al acto o concentración».
(v) El fundamento jurídico noveno de la sentencia está dedicado al análisis de tres informes que fueron incorporados a las actuaciones judiciales:
– El primero, de fecha 3 de marzo de 2021, de la Jefatura Superior de Policía de Madrid, que ponía de manifiesto la convocatoria de un total de 105 actos colectivos comunicados, de los que cincuenta y nueve correspondían a manifestaciones y cuarenta y seis a concentraciones. Según el informe, tal número de actos convocados entre el 5 y el 8 de marzo de 2021 entrañaba «la dificultad de establecer dispositivos policiales bien dimensionados y con capacidad operativa para hacer cumplir las mencionadas normas sanitarias, como son la separación de asistentes o el porte de mascarillas». Además, expresaba que «la experiencia policial en el último año, nos ha enseñado que esto no es así [en referencia al cumplimiento de las medidas de prevención sanitaria apuntadas] y que recae en los efectivos policiales esta labor [la de exigir el cumplimiento de aquellas normas de prevención], en algunos casos, con gran resistencia de los mismos organizadores que lo ven como una injerencia». El informe también duda de que el fraccionamiento de los manifestantes o concentrados en grupos de personas más pequeños pueda resultar eficaz para la prevención de la salud pública «en tanto en cuanto en espacios tan emblemáticos como Callao, la Puerta del Sol o Glorieta de Embajadores están habitualmente llenos de viandantes que se confunden con los concentrados y que no dejan aplicar las distancias de seguridad necesarias para preservar la salud de los asistentes».
– El segundo informe fue emitido en fecha 3 de marzo de 2021 por la directora general de Salud Pública de la Comunidad de Madrid y es de alcance general, pues afirma que «debe limitarse la celebración de eventos que comporten concentración de personas con el fin de evitar la propagación del virus y proteger la salud pública». Y añade que, «[e]n todo caso se recuerda que debe garantizarse el cumplimiento de las medidas de contención y prevención establecidas, manteniendo en todo momento las distancias de seguridad, la limitación de aforos, las medidas higiénicas y la evitación de aglomeraciones».
– El tercero de los informes, facilitado por el abogado del Estado, aludía a la «presencia del SARS-CoV-2 en el agua residual de la Comunidad de Madrid, actualizado a 2 de marzo de 2021», informe que incluía «los gráficos de la evolución general en la Comunidad de Madrid y que evidencia[ba] el aumento de la presencia» del virus en el mes de marzo del citado año.
Por último, quedó incorporado a las actuaciones judiciales un documento «que se refiere a la nota de alerta compartida firmada por trece sociedades científicas», en la que se destacaba que las circunstancias epidemiológicas de aquellas fechas eran de «alto riesgo», a lo que se añadía que, si bien el nivel de hospitalizaciones iba descendiendo, las cifras de incidencia acumulada y de ingresos en las unidades de cuidados intensivos aconsejaban «insistir en mantener las medidas de prevención de contagios». El informe terminaba poniendo de relieve que parecía «obligado evitar a fecha de hoy todo tipo de eventos que fomenten aglomeración y aumenten el riesgo de transmisión» y apoyaba «la prohibición o denegación de autorizaciones para reuniones que exced[ieran] los límites de las recomendaciones vigentes».
A la vista de las consideraciones anteriores y utilizando los mismos criterios de la sentencia de la misma Sala de 30 de abril de 2020, en el recurso 309-2020, razona que «la prohibición de la concentración comunicada es: (i) susceptible de conseguir el objetivo propuesto, en este caso, la protección de la salud pública y de los ciudadanos en un escenario de pandemia internacional que implica un grave riesgo para la vida de las personas; (ii) necesaria por no existir otra medida más moderada para la consecución de tal propósito con igual eficacia, atendidas las condiciones tan genéricas y amplias en que se proyectó el desarrollo de la concentración y posterior manifestación; y (iii) proporcionada en sentido estricto, es decir, ponderada o equilibrada por derivarse de ella más beneficios o ventajas para el interés general que protege que perjuicios sobre el derecho de reunión de los manifestantes».
A la vista de las anteriores consideraciones, la sentencia concluye otorgando prevalencia sobre el ejercicio del derecho de reunión a bienes y valores constitucionales como la salud pública y, más concretamente, la salud, la integridad física y la vida de las personas (arts. 15 y 43 CE). Por todo ello, desestima el recurso interpuesto.
El recurso sostiene que la existencia de un marco pandémico no ha supuesto el decaimiento en absoluto del derecho de reunión y manifestación pues, como indica la propia resolución impugnada, «la media de concentraciones y manifestaciones que viene habiendo en la Comunidad de Madrid es de setenta por semana».
Añade que la solicitud efectuada no entraña la potencialidad de que se convierta en una concentración masiva o en una manifestación pues viene limitada a 250 personas y del cumplimiento de dicho límite se encargaría el servicio de orden de los sindicatos convocantes.
La convocatoria no entraña recorrido alguno al ser una concentración, por lo que no existe movilidad de personas al no estar previsto trayecto alguno.
Sostiene que «nos debe perdonar la comparación, pero el riesgo que entraña esta concentración no es superior, en absoluto, al que pueda existir, por ejemplo, en cualquier gran comercio de la Comunidad de Madrid, cuya actividad, como se sabe, está perfectamente permitida». No se puede argumentar que el desplazamiento de las personas que tengan previsto acudir a nuestra concentración va a propagar el virus, porque no son desplazamientos superiores, ni de lejos, a los que se producen todos los días o con motivo de acudir las personas a sus trabajos, quehaceres y obligaciones de todo tipo, ya sea en transporte público, ya en privado.
Aduce que se trata de una concentración limitada a 250 personas «en un espacio público al aire libre y amplísimo». La Delegación del Gobierno no aporta prueba alguna de una suerte de acuerdo de voluntades entre los 104 convocantes para generar una especie de manifestación masiva. No existe tal concierto de voluntades.
No se argumenta que la concentración coincida con ninguna otra que haya de producirse en el mismo espacio elegido. Incluso «aunque fuera así, deberían ponderarse las características de las concentraciones para, en su caso, limitarlas, pero no prohibirlas». Concluye afirmando que el acuerdo no discrimina las diferentes manifestaciones/concentraciones solicitadas, cuando debería hacerlo al existir enormes diferencias entre unas y otras.
3. La demanda de amparo alega la vulneración de los siguientes derechos fundamentales:
a) En primer lugar, bajo el epígrafe de «[f]alta de motivación suficiente de la sentencia» denuncia la vulneración del art. 21.2 CE, en relación con la Ley Orgánica 9/1983, de 15 de julio, reguladora del derecho de reunión. Sostiene que la cuestión suscitada en este recurso es si el ejercicio del derecho de reunión «pone en peligro la salud, la integridad física y la vida de las personas» y niega que exista tal peligro. Para ello, se apoyaba en la descripción de las características del acto convocado, en los mismos términos que ya se ha hecho constar.
Acto seguido, analiza el contenido del fundamento jurídico octavo de la sentencia del Tribunal Superior de Justicia de Madrid y se detiene en el análisis de los informes recogidos en el mismo: (i) respecto del informe policial entiende que «si este informe sirve para prohibir cualquier evento masivo estamos dejando en manos de la policía el derecho de reunión y manifestación, haya o no estado de alarma»; (ii) en cuanto al informe de la directora general de Salud Pública de la Comunidad de Madrid entiende que propone «limitar» no «prohibir». Y que, si se aplicara estrictamente el mismo, no tendría sentido permitir el «terraceo» en Madrid; (iii) pone de manifiesto que el documento que aportó el Abogado del Estado en el acto de la vista era una «hoja descargada de internet, sin firmar», actualizada a 2 de marzo de 2021, «un día antes de que el delegado del Gobierno dictara su resolución sin que aludiera a la misma por lo que, aparte de su nulo valor probatorio, es extemporánea»; y (iv) por último, con referencia al informe emitido por trece sociedades científicas, la demanda objeta que era igualmente una «hoja sin firmar con una nota de alerta […] aconsejando evitar todo tipo de eventos que fomenten aglomeraciones y aumenten el riesgo de transmisión» y que esas mismas sociedades científicas «podrían firmar otra nota de alerta contra los riesgos del tabaco y no por ello sería causa suficiente para prohibir el fumar a toda la población».
Con invocación de la STC 193/2011, de 12 de diciembre, la demanda concluye expresando, que las «razones alegadas por la sentencia no son razonables, no son convincentes, no se fundan en datos objetivos que prueben que la celebración de la concentración atenta contra la salud, la integridad física y la vida de las personas por lo que si existen dudas razonables debe aplicarse el principio favor libertatis y permitir la concentración programada».
b) En segundo término, la demanda denuncia la «[a]usencia de juicio de proporcionalidad y constitucionalidad de la limitación impuesta».
Comienza el desarrollo de su argumentación afirmando que lo que se está juzgando en el caso de autos es «la justa proporción entre derechos y deberes» y pone como ejemplo que si el deber de trabajar «permite y exige que 250 personas se desplacen a su trabajo dentro de un vagón de metro, un espacio cerrado, sin posibilidad de mantener las distancias de protección recomendadas por las autoridades sanitarias, lo justo y equitativo es que 250 personas tengan derecho a reunirse en un espacio al aire libre manteniendo la distancia de seguridad en defensa de sus derechos». Por ello, deduce que, si a estas últimas personas se les prohíbe el ejercicio de su derecho de reunión por reconocer la preeminencia del derecho a la salud, «con qué derecho se les puede exigir que tengan que desplazarse a su centro de trabajo en el transporte público, poniendo en riesgo su salud».
Por otro lado, el sindicato recurrente niega que la concentración pudiera convertirse potencialmente en masiva o en una manifestación, dado el número de manifestantes convocados, la existencia de un servicio de orden y la ausencia de recorrido. Según la demanda, «[e]l riesgo de esta concentración no e[ra] superior, en absoluto, al que pu[diera] existir, por ejemplo, en cualquier gran comercio de la Comunidad de Madrid, cuya actividad, como se sabe, está perfectamente permitida». A continuación, insiste en que la intencionalidad de los sindicatos convocantes no era salir a la calle de forma masiva y que «la Delegación del Gobierno da[ba] a entender una suerte de acuerdo de voluntades entre los 104 convocantes para generar una especie de manifestación masiva, pero sin aportar prueba alguna de ello, y quedándose esa afirmación en la mera conjetura, entre otras cosas porque no existe concierto de voluntades para celebrar tal ‘macro manifestación’».
Seguidamente, defiende que el riesgo de contagio en la concentración sería el mismo que existía en aquellas fechas al utilizar los medios de transporte para desplazarse al lugar de trabajo. Además, sostiene que no se argumenta en la sentencia que la concentración prohibida coincidiera «con ninguna otra que h[ubiera] de producirse en el lugar elegido (plaza de Cibeles). Incluso aunque así fuera, deberían ponderarse las características de las concentraciones para, en su caso, limitarlas, pero no prohibirlas». Teniendo en cuenta el principio del favor libertatis, a juicio del sindicato demandante, había «vías menos gravosas para conciliar el derecho en cuestión con la protección de la salud pública y los derechos o intereses constitucionalmente protegibles de los ciudadanos, pero la Delegación del Gobierno de Madrid ha optado por prohibir todas las manifestaciones y concentraciones más acorde con un estado de excepción o sitio que un estado de alarma».
El recurso finaliza con el suplico de que sea otorgado el amparo pretendido y que, en consecuencia, este tribunal reconozca al sindicato demandante su derecho fundamental de reunión del art. 21.2 CE, así como que declare la nulidad de la sentencia impugnada.
c) En apartado separado, la demanda justifica la especial transcendencia constitucional del recurso afirmando que el supuesto de hecho sometido a enjuiciamiento permitiría al Tribunal el análisis del ejercicio del derecho de reunión (art. 21.2 CE) durante la vigencia del estado de alarma, toda vez que el ATC 40/2020, de 30 de abril, que inadmitió a trámite otro recurso de amparo, difiere en hechos y fundamentos de derecho del presente recurso de amparo. Es por ello «por lo que corresponde al Tribunal Constitucional evaluar si la prohibición del ejercicio concreto del derecho de reunión en el supuesto específico planteado por el recurrente en amparo es adecuada al canon constitucional o no lo es».
d) La demanda de amparo solicita, por otrosí, la suspensión inmediata por urgencia excepcional de la sentencia recurrida en amparo, con fundamento en el art. 56.6, en relación con el art. 56.2, ambos de la Ley Orgánica del Tribunal Constitucional (LOTC). La razón de pedir la suspensión es que la demanda de amparo fue presentada por vía telemática en la sede electrónica de este tribunal a las 07:27 horas del día 8 de marzo de 2021 y la concentración estaba prevista entre las 11:00 y las 14:30 horas de aquel mismo día, por lo que, de no suspenderse aquella resolución, el amparo «perdería su finalidad legítima, produciendo perjuicios irreparables» al recurrente, toda vez que el objeto de la concentración era la celebración del día internacional de la mujer y la celebración en otra fecha haría perder la «carga simbólica que ese día representa».
4. El Pleno del Tribunal, por providencia de 8 de marzo de 2021, conforme establece el artículo 10.1.n) LOTC y a propuesta del Presidente, acordó recabar para sí el conocimiento de este recurso de amparo y su admisión a trámite, apreciando «que concurre en el mismo una especial trascendencia constitucional (art. 50.1 LOTC), por cuanto el asunto suscitado puede dar ocasión al Tribunal para aclarar o cambiar su doctrina, como consecuencia del surgimiento de nuevas realidades sociales [STC 155/2009, de 25 de junio, FJ 2 b)] y porque el asunto trasciende del caso concreto, porque plantea una cuestión jurídica de relevante y general repercusión social [STC 155/2009, FJ 2 g)]».
En la misma resolución también se acordó dirigir atenta comunicación a la Sección Décima de la Sala de lo Contencioso-Administrativo del Tribunal Superior de Justicia de Madrid, a fin de que remitiera certificación o fotocopia adverada de las actuaciones correspondientes a los autos del derecho de reunión núm. 275-2021, debiendo emplazar a quienes hubieran intervenido en el procedimiento para que comparecieran en estas actuaciones, si así lo desearan, excepto a la parte recurrente en amparo.
En relación con la solicitud de suspensión formulada en la demanda de amparo, la providencia agregaba que el Pleno no apreciaba la urgencia excepcional a que se refiere el artículo 56.6 LOTC «por lo que no procede resolver inaudita parte, dado que el asunto presenta elementos sustantivos específicos que abogan por un estudio meditado y contradictorio de la medida cautelarísima instada». Por el contrario, el Pleno ordenó formar la oportuna pieza separada de suspensión y, a tal fin, conceder al Ministerio Fiscal y a la parte recurrente un plazo de tres días para que efectuaran las alegaciones que estimaran procedentes respecto a dicha petición.
El Pleno del Tribunal, por ATC 52/2021, de 22 de abril, acordó «denegar la suspensión cautelar de la ejecución de la sentencia de 7 de marzo de 2021, dictada por la Sección Décima de la Sala de lo Contencioso-Administrativo del Tribunal Superior de Justicia de Madrid, solicitada por el recurrente de amparo».
5. La Secretaría de Justicia del Pleno del Tribunal, por diligencia de ordenación de 5 de abril de 2021, tuvo por recibido el testimonio de las actuaciones y acordó dar vista de las actuaciones a la parte recurrente y al Ministerio Fiscal, por plazo común de veinte días, a fin de que, conforme con lo previsto en el art. 52 LOTC, pudieran presentar alegaciones.
6. El sindicato demandante de amparo, mediante escrito registrado en el Tribunal el 7 de mayo de 2021, formuló alegaciones en las que se ratifica en los argumentos de la demanda, recalcando los siguientes aspectos:
a) Todas las manifestaciones y concentraciones previstas para el 8 de marzo en la Comunidad de Madrid, que precisamente días antes había rebajado la calificación sanitaria de riesgo extremo a simplemente «alto», fueron prohibidas, mientras que en el resto de comunidades autónomas, incluso con niveles de riesgo «extremo», no solo no se prohibieron sino que se celebraron significativos eventos, lo cual induce a pensar que, bajo un estado de alarma, se aplicaron medidas de un estado de excepción o de sitio, conculcando derechos fundamentales.
b) La resolución impugnada no hizo un auténtico juicio de proporcionalidad de la limitación impuesta, sino que dio por hecho que entrañaba la potencial conversión en una concentración masiva o el riesgo de extender los contagios. En el expediente judicial tampoco se justifica que la concentración hubiera coincidido con otra que se produjera en el mismo espacio, esto es, la Plaza de Cibeles. Concluye reiterando que debe prevalecer el favor libertatis y que se habrían debido escoger vías menos gravosas para conciliar la protección de la salud pública y los derechos de los ciudadanos.
7. El Ministerio Fiscal presentó sus alegaciones en el registro de este tribunal el día 13 de mayo de 2021, mediante las cuales propugna la desestimación de la demanda de amparo. Después de hacer una detallada descripción de los antecedentes más relevantes del caso, formula las siguientes consideraciones:
a) Debe rechazarse la alegación de la demandante de amparo que imputa a la resolución administrativa del delegado de Gobierno en Madrid la falta de motivación exigible para restringir el derecho fundamental de reunión del artículo 21 CE. Dicha resolución no se basa en razones de peligro abstracto para la salud pública, sino que pondera los datos objetivos temporales y espaciales concurrentes en el contexto de una situación de pandemia, con referencia al estado de alarma acordado en virtud del Real Decreto 926/2020 y a las resoluciones de la Consejería de Sanidad de la Comunidad de Madrid, que adoptaron medidas limitativas en función de la evolución de la propagación del virus y la incidencia acumulada de los contagios. Asimismo, atiende a la coincidencia del acto con múltiples manifestaciones y concentraciones, que tenían el mismo objeto, en el mismo día y en lugares cercanos.
La valoración de estos factores llevó al delegado del Gobierno a estimar que, en tales circunstancias, no se podía garantizar el cumplimiento de las medidas sanitarias de distanciamiento, existiendo un riesgo evidente de multiplicación de los contagios entre los participantes en los actos y los contactos que estos tuvieran, lo que incidiría en la grave situación epidemiológica de Madrid. Por tanto, se restringe el derecho fundamental de reunión con base en razones fundadas que atienden a datos objetivos y reales (con cita de la STC 193/2011, FJ 3). Así, la fiscal concluye que no es atribuible a la resolución administrativa del delegado del Gobierno la vulneración del derecho fundamental de reunión por carecer de motivación.
La fiscal invoca el ATC 40/2020, de 30 de abril, FJ 4, que analizó la constitucionalidad de la prohibición por la autoridad competente de una manifestación convocada para el día 1 de mayo de 2020 en la ciudad de Vigo. Considera que hay gran similitud entre ambos casos, por lo que es trasladable al presente recurso su razonamiento, debiendo tener en cuenta además que la resolución de la Delegación del Gobierno de Madrid no presenta las carencias de motivación que tenía la resolución administrativa enjuiciada en aquel auto.
b) A continuación, aborda la lesión atribuida a la sentencia dictada por la Sala de lo Contencioso-Administrativo del Tribunal Superior de Justicia de Madrid. Parte de que no se le achaca una lesión autónoma del artículo 24.1 CE, sino haber acogido los argumentos de la resolución administrativa. Para el Ministerio Fiscal la sentencia está suficientemente motivada porque, tras exponer las razones por las que la resolución gubernativa prohibió la concentración, aprecia que no se basan en meras conjeturas o sospechas, sino en datos objetivos derivados de las circunstancias concretas en las que se pretende ejercer el derecho de reunión.
La sentencia también examinaba si se había respetado el principio favor libertatis y si se podía considerar cumplido el juicio de proporcionalidad. En este último sentido, se examina si se cumple el test de los tres niveles: (i) si la medida era idónea para garantizar la finalidad legitima perseguida de protección de la salud pública; (ii) si, además, era necesaria porque la finalidad no podía ser alcanzada con otra medida menos restrictiva del derecho en conflicto; y (iii) si era proporcionada en sentido estricto, es decir, ponderada o equilibrada por derivarse de ella más beneficios o ventajas para el interés general que los perjuicios que supone para los derechos en conflicto.
Considera que la sentencia valora la necesidad y proporcionalidad de la medida en orden a proteger la salud pública, que se veía comprometida en la situación de pandemia en la que se celebraría la concentración comunicada. Y lo hace teniendo en cuenta todos los datos sanitarios constatados en el expediente administrativo sobre la situación en la que se encontraba la Comunidad de Madrid, considerando que esas circunstancias no garantizaban que las medidas sanitarias pudieran cumplirse puesto que no se ofrecían por los promotores medidas de seguridad concretas e idóneas para garantizarlas, haciendo solo el ofrecimiento genérico de un servicio de orden. En particular, la sentencia toma en cuenta el informe policial de 3 de marzo que destacaba la multitud de concentraciones y manifestaciones previstas en la Comunidad de Madrid entre los días 5 y 8 de marzo, tanto las comunicadas a la autoridad gubernativa, como las que se estaban convocando por redes sociales, lo que hacía muy difícil que los dispositivos policiales pudieran hacer cumplir las normas sanitarias de separación y distanciamiento. Igualmente, la sentencia atendía al informe emitido por la directora general de Salud Pública, de 3 de marzo de 2021, que se incorporó al expediente administrativo después de dictada la resolución, sobre la incidencia que tendría la concentración propuesta para la salud pública y la transmisión de la enfermedad.
Con apoyo en todas esas circunstancias, la Sala de lo Contencioso-Administrativo del Tribunal Superior de Justicia de Madrid estima que la medida de prohibición de la manifestación cumple los tres criterios del juicio de proporcionalidad, debiendo considerarse necesaria y equilibrada respecto del sacrificio que comporta en el derecho de reunión, que ha de ceder frente a la protección al derecho a la vida, la integridad física y la salud de las personas.
8. Por providencia de 12 de diciembre de 2023 se señaló ese mismo día para deliberación y votación de la presente sentencia.
II. Fundamentos jurídicos
El objeto del presente recurso es determinar si ha vulnerado el derecho fundamental de reunión (art. 21 CE) del sindicato demandante de amparo la resolución del delegado del Gobierno en la Comunidad de Madrid de 3 de marzo de 2021, pronunciada en el expediente núm. 325-2021, que prohibió la concentración que convocó, junto con otro sindicato, para el día 8 de marzo de 2021, con motivo del día internacional de la mujer, que fue confirmada por la sentencia de la Sección Décima de la Sala de lo Contencioso-Administrativo del Tribunal Superior de Justicia de Madrid de 7 de marzo de 2021, pronunciada en el procedimiento sobre derecho de reunión núm. 275-2021.
El objeto de este recurso es el mismo que el resuelto por la STC 164/2023, de 21 de noviembre, en el que el sindicato que convocó con el ahora demandante de amparo la concentración prohibida por las resoluciones impugnadas también las recurrió en amparo con invocación de su derecho de reunión. En dicha sentencia, el Tribunal concluyó que la prohibición gubernativa vulneró el artículo 21 CE y supuso una restricción desproporcionada del derecho de reunión y manifestación del que era titular la parte demandante, dado que la medida de prohibición supuso la máxima afectación del derecho fundamental, con un bajo valor de utilidad para el fin de preservar la salud pública, pues concurría ya en aquel momento una realidad muy distinta a la existente durante la vigencia del primer estado de alarma provocado por la pandemia del virus COVID-19. El resultado del juicio de proporcionalidad estricta revela como muy escasa la incidencia que la prohibición de la reunión reivindicativa convocada tendría en el riesgo de contagio y, por ello, la poca relevancia que aportaría a la satisfacción del interés general representado por la salud pública, finalidad que justificaba la intervención de la autoridad gubernativa.
Por tanto, con remisión a los argumentos expuestos en dicha sentencia, procede ahora la estimación del presente recurso de amparo con anulación de las resoluciones impugnadas también respecto del sindicato demandante en este recurso de amparo.
FALLO
En atención a todo lo expuesto, el Tribunal Constitucional, por la autoridad que le confiere la Constitución de la Nación española, ha decidido estimar el recurso de amparo interpuesto por la Unión Sindical de Madrid Región de Comisiones Obreras, y en su virtud:
1.º Declarar que se ha vulnerado su derecho fundamental de reunión y manifestación (art. 21 CE).
2.º Restablecerle en su derecho y, a tal fin, anular la resolución del delegado del Gobierno en la Comunidad de Madrid de 3 de marzo de 2021, pronunciada en el expediente núm. 325-2021, que prohibió la manifestación que la demandante había convocado para el día 8 de marzo de 2021 en Madrid, y la sentencia de la Sección Décima de la Sala de lo Contencioso-Administrativo del Tribunal Superior de Justicia de Madrid de 7 de marzo de 2021, pronunciada en el procedimiento sobre derecho de reunión núm. 275-2021, que desestimó el recurso interpuesto contra la anterior resolución.
Publíquese esta sentencia en el «Boletín Oficial del Estado».
Dada en Madrid, a doce de diciembre de dos mil veintitrés.–Cándido Conde-Pumpido Tourón.–Inmaculada Montalbán Huertas.–Ricardo Enríquez Sancho.–María Luisa Balaguer Callejón.–Ramón Sáez Valcárcel.–Enrique Arnaldo Alcubilla.–Concepción Espejel Jorquera.–María Luisa Segoviano Astaburuaga.–César Tolosa Tribiño.–Juan Carlos Campo Moreno.–Laura Díez Bueso.–Firmado y rubricado.
Voto particular que formulan los Magistrados don Ricardo Enríquez Sancho y don Enrique Arnaldo Alcubilla y la Magistrada doña Concepción Espejel Jorquera a la sentencia dictada por el Pleno en el recurso de amparo núm. 1294-2021
En el ejercicio de la facultad que nos confiere el artículo 90.2 de la Ley Orgánica del Tribunal Constitucional, y con el máximo respeto a la opinión de la mayoría, formulamos el presente voto particular concurrente por discrepar en parte de la fundamentación de la sentencia recaída en el recurso de amparo núm. 1294-2021, que ha conducido a la estimación de la demanda por falta de proporcionalidad en sentido estricto de la medida de prohibición del ejercicio del derecho fundamental de reunión y manifestación (art. 21 CE) de la parte demandante.
Las razones de nuestra discrepancia son idénticas a las expresadas en el voto particular concurrente que suscribimos a la STC 164/2023, de 21 de noviembre, en la que el Pleno resolvió el recurso de amparo interpuesto por otro sindicato con el mismo objeto; cuya doctrina aplica íntegramente la presente sentencia, por lo que procede que nos remitamos sin más a lo expuesto en aquel voto.
Madrid, a doce de diciembre de dos mil veintitrés.–Ricardo Enríquez Sancho.–Enrique Arnaldo Alcubilla.–Concepción Espejel Jorquera.–Firmado y rubricado.
Voto particular que formula la Magistrada doña María Luisa Segoviano Astaburuaga respecto de la sentencia dictada en el recurso de amparo avocado núm. 1294-2021, al que se adhiere la Magistrada doña Laura Díez Bueso
Con el máximo respeto a los magistrados y magistradas de este tribunal, debo reiterar, en coherencia con el voto particular formulado a la STC 164/2023, de 21 de noviembre, mi discrepancia, por las razones allí expuestas, con la estimación del recurso por vulneración del derecho fundamental de reunión y manifestación (art. 21 CE).
Madrid, a doce de diciembre de dos mil veintitrés.–María Luisa Segoviano Astaburuaga.–Laura Díez Bueso.–Firmado y rubricado.
Agencia Estatal Boletín Oficial del Estado
Avda. de Manoteras, 54 - 28050 Madrid
