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I. Introducción[1]
El sistema normativo sobre infracciones y sanciones en el orden social se compone de dos grandes segmentos: las disposiciones legales específicas, que giran alrededor del Real Decreto Legislativo 5/2000, de 4 de agosto, y las disposiciones generales sobre procedimiento administrativo y potestad sancionadora de la Administración pública, que en la actualidad tiene su principal exponente en las Leyes 39 y 40/2015, ambas de 1 de octubre, de procedimiento administrativo común y de régimen jurídico del sector público, respectivamente. En el terreno social, este segundo bloque normativo desempeña sobre todo una función de cobertura supletoria y subsidiaria, que en lo que se refiere a la tipificación de infracciones y sanciones no alcanza grandes proporciones, pero que puede ser bastante más significativa en diversos aspectos del procedimiento sancionador, como sucede en lo que tiene que ver con el cómputo de los plazos de prescripción de las sanciones o con la determinación del momento de adquisición de firmeza por parte de las resoluciones administrativas de contenido sancionador. A estos concretos problemas se refiere la sentencia objeto de comentario, que de forma expresa acude a la doctrina sentada con carácter general por la Sala de lo Contencioso-Administrativo del Tribunal Supremo en esta clase de asuntos.
II. Resolución comentada
Tipo de resolución judicial: sentencia.
Órgano judicial: Sala Cuarta del Tribunal Supremo.
Número y fecha de la resolución judicial: sentencia núm. 342/2021, de 24 de marzo.
Tipo y número de recurso: RCUD núm. 3457/2019.
ECLI:ES:TS: 2021:1246.
Fuente: CENDOJ.
Ponente: Excma. Sra. Dña. María Lourdes Arastey Sahún.
Votos Particulares: carece.
III. Problema suscitado: hechos y antecedentes
La cuestión que se plantea en el contencioso resuelto por la sentencia TS 342/2021, de 24 de marzo, se centra en determinar si, una vez interpuesto recurso de alzada, hay que esperar a su resolución expresa para proclamar la firmeza de la resolución administrativa que impone una sanción o si, por el contrario, tal circunstancia se puede entender producida por silencio administrativo negativo tras el transcurso del plazo de tres meses legalmente establecido para dar respuesta al recurrente. De la opción por una u otra tesis depende también la determinación del momento de inicio del cómputo del correspondiente plazo de prescripción y, en consecuencia, la delimitación del periodo temporal en el que cabe exigir la pertinente responsabilidad administrativa.
La cuestión se había suscitado en ese supuesto a partir de los siguientes hechos probados:
--con fecha 5 de octubre de 2005 se levantó acta de infracción por la Inspección de Trabajo en la que se reflejaba la visita de tal autoridad pública a una obra en la que la sociedad mercantil “Hermanos López Osa, S.L.” actuaba como empresa principal.
--el acta de la Inspección consignaba en su hecho segundo las circunstancias en las que se encontraban dos trabajadores que realizaban obras de albañilería en la fachada lateral del edificio, concretamente las condiciones del andamio y la falta de utilización de “EPIs”.
--el acta proponía una sanción de 30.050,62 euros por infracción muy grave de las reglas pertinentes del Estatuto de los Trabajadores y de la Ley 31/1995 de prevención de riesgos laborales, con arreglo a lo tipificado en el artículo 13.10 LISOS.
--con fecha 20 de diciembre de 2005 se suspendió el expediente administrativo abierto a tal efecto por incoación de diligencias previas (número 5758/2005) ante el Juzgado de Instrucción número 49 de Madrid.
--dictado auto de sobreseimiento de tal proceso penal, fue alzada dicha suspensión, aunque se dictó resolución de archivo del expediente por caducidad.
--con fecha 9 de diciembre de 2010 se practicó nueva acta de infracción en el mismo sentido que la anterior, con igual propuesta de sanción.
--la Consejería de Economía, Empleo y Hacienda de la Comunidad de Madrid dictó resolución con fecha de 29 de julio de 2011 por la que fue acogida la propuesta del acta de infracción.
--por escrito de 1 de septiembre de 2011 la sociedad mercantil sancionada interpuso recurso de alzada contra la citada resolución.
--el recurso fue desestimado por resolución de la mencionada Consejería de 11 de enero de 2018.
--interpuesta demanda judicial, la sentencia de 16 de julio de 2018 del Juzgado de lo Social número 20 de Madrid estimó la excepción de prescripción de la sanción y la dejó sin efecto.
--la citada sentencia fue recurrida en suplicación por la Consejería de Economía, Empleo y Hacienda de la Comunidad de Madrid ante la Sala de lo Social del Tribunal Superior de Justicia de Madrid, que dictó sentencia estimatoria con fecha 17 de junio de 2019 y revocó la de instancia, al entender que la sanción no había prescrito.
--contra dicha resolución judicial la sociedad mercantil “Hermanos López Osa S.L.” formalizó recurso de casación para la unificación de doctrina, con propuesta, como sentencia de contraste, de la dictada por la Sala de lo Social del Tribunal Superior de Justicia de la Comunidad Valenciana con fecha de 21 de noviembre de 2017.
Por providencia de la Sala de lo Social del TS de 25 de junio de 2020 dicho recurso fue admitido a trámite, y se dio traslado del escrito de interposición y de los autos correspondientes a la representación procesal de la parte recurrida para que formalizara su impugnación en el plazo de quince días.
Una vez presentado escrito de impugnación por la parte recurrida, se pasaron las actuaciones al Ministerio Fiscal, que emitió informe en el que se consideraba el recurso improcedente.
IV. Posiciones de las partes
La sociedad comercial recurrente limitó sus alegaciones a la cuestión relativa a la prescripción de las sanciones administrativas, e invocó a tal efecto, como sentencia contradictoria, la dictada por la Sala de lo Social del Tribunal Superior de Justicia de la Comunidad Valenciana con fecha de 21 de noviembre de 2017, en la que también se abordaba la impugnación de una sanción administrativa por parte de la empresa entonces implicada. Esta otra decisión judicial había considerado que el plazo de prescripción debía computarse desde el día siguiente al transcurso de los tres meses que legalmente se conceden para la resolución del recurso de alzada, de modo que la falta de resolución en dicho plazo conduce a la prescripción de la sanción.
No constan en el texto objeto de comentario las alegaciones de la parte recurrida. El Ministerio Fiscal sostuvo la improcedencia del recurso.
V. Normativa aplicable al caso
Artículo 4.3 LISOS:
“En materia de prevención de riesgos laborales, las infracciones prescribirán: al año las leves, a los tres años las graves y a los cinco años las muy graves, contados desde la fecha de la infracción”.
Artículo 7 Real Decreto 928/1998:
“1. Las infracciones en el orden social prescriben a los tres años contados desde la fecha de la infracción, salvo en materia de Seguridad Social en que el plazo de prescripción es de cuatro años, y en materia de prevención de riesgos laborales en que prescribirán al año las infracciones leves, a los tres años las graves y a los cinco años las muy graves, de acuerdo con su legislación específica.
2. Los plazos de prescripción para la imposición de sanciones en el orden social se interrumpen por cualquiera de las causas admitidas en Derecho. La comunicación trasladando el tanto de culpa al órgano judicial competente o al Ministerio Fiscal, cuando las infracciones pudieran ser constitutivas de delito, interrumpe la prescripción hasta que se notifique a la Administración competente la firmeza de la resolución judicial que recaiga, o hasta que el Ministerio Fiscal comunique su decisión de no ejercitar la acción penal.
3. Las sanciones impuestas prescribirán a los cinco años, a contar desde el día siguiente a aquel en que adquiera firmeza la resolución por la que se impone la sanción.
4. La caducidad declarada de un expediente administrativo sancionador o liquidatorio, no impide la iniciación de otro nuevo con identidad de sujeto, hechos y fundamentos, cuando la infracción denunciada o la deuda imputada no hayan prescrito, se realicen nuevas actuaciones inspectoras y se practique nueva acta de infracción o de liquidación.”
Artículo 132 Ley 30/1992:
“1. Las infracciones y sanciones prescribirán según lo dispuesto en las leyes que las establezcan. Si éstas no fijan plazos de prescripción, las infracciones muy graves prescribirán a los tres años, las graves a los dos años y las leves a los seis meses; las sanciones impuestas por faltas muy graves prescribirán a los tres años, las impuestas por faltas graves a los dos años y las impuestas por faltas leves al año.
2. El plazo de prescripción de las infracciones comenzará a contarse desde el día en que la infracción se hubiera cometido. Interrumpirá la prescripción la iniciación, con conocimiento del interesado, del procedimiento sancionador, reanudándose el plazo de prescripción si el expediente sancionador estuviera paralizado durante más de un mes por causa no imputable al presunto responsable.
3. El plazo de prescripción de las sanciones comenzará a contarse desde el día siguiente a aquel en que adquiera firmeza la resolución por la que se impone la sanción. Interrumpirá la prescripción la iniciación, con conocimiento del interesado, del procedimiento de ejecución, volviendo a transcurrir el plazo si aquél está paralizado durante más de un mes por causa no imputable al infractor.”
Artículo 122 Ley 39/2015:
“1. El plazo para la interposición del recurso de alzada será de un mes, si el acto fuera expreso. Transcurrido dicho plazo sin haberse interpuesto el recurso, la resolución será firme a todos los efectos. Si el acto no fuera expreso el solicitante y otros posibles interesados podrán interponer recurso de alzada en cualquier momento a partir del día siguiente a aquel en que, de acuerdo con su normativa específica, se produzcan los efectos del silencio administrativo.
2. El plazo máximo para dictar y notificar la resolución será de tres meses. Transcurrido este plazo sin que recaiga resolución, se podrá entender desestimado el recurso, salvo en el supuesto previsto en el artículo 24.1, tercer párrafo.”
Artículo 26 Ley 40/2015:
“1. Serán de aplicación las disposiciones sancionadoras vigentes en el momento de producirse los hechos que constituyan infracción administrativa.
2. Las disposiciones sancionadoras producirán efecto retroactivo en cuanto favorezcan al presunto infractor o al infractor, tanto en lo referido a la tipificación de la infracción como a la sanción y a sus plazos de prescripción, incluso respecto de las sanciones pendientes de cumplimiento al entrar en vigor la nueva disposición.”
Artículo 30 Ley 40/2015:
“1. Las infracciones y sanciones prescribirán según lo dispuesto en las leyes que las establezcan. Si éstas no fijan plazos de prescripción, las infracciones muy graves prescribirán a los tres años, las graves a los dos años y las leves a los seis meses; las sanciones impuestas por faltas muy graves prescribirán a los tres años, las impuestas por faltas graves a los dos años y las impuestas por faltas leves al año.
2. El plazo de prescripción de las infracciones comenzará a contarse desde el día en que la infracción se hubiera cometido. En el caso de infracciones continuadas o permanentes, el plazo comenzará a correr desde que finalizó la conducta infractora. Interrumpirá la prescripción la iniciación, con conocimiento del interesado, de un procedimiento administrativo de naturaleza sancionadora, reiniciándose el plazo de prescripción si el expediente sancionador estuviera paralizado durante más de un mes por causa no imputable al presunto responsable.
3. El plazo de prescripción de las sanciones comenzará a contarse desde el día siguiente a aquel en que sea ejecutable la resolución por la que se impone la sanción o haya transcurrido el plazo para recurrirla. Interrumpirá la prescripción la iniciación, con conocimiento del interesado, del procedimiento de ejecución, volviendo a transcurrir el plazo si aquél está paralizado durante más de un mes por causa no imputable al infractor. En el caso de desestimación presunta del recurso de alzada interpuesto contra la resolución por la que se impone la sanción, el plazo de prescripción de la sanción comenzará a contarse desde el día siguiente a aquel en que finalice el plazo legalmente previsto para la resolución de dicho recurso.”
VI. Doctrina básica
Sobre el sistema normativo de la responsabilidad administrativa en el ámbito laboral, y particularmente sobre el procedimiento sancionador, la sentencia objeto de comentario recuerda en primer término que lo dispuesto en la LISOS y en el RD 928/1998 se ha de completar con diversas cláusulas de las leyes ordenadoras de la Inspección de Trabajo y Seguridad Social (la Ley 42/1997 en su momento y la Ley 23/2015 en la actualidad) y, con carácter supletorio, por las leyes de régimen jurídico de las Administraciones Públicas y de procedimiento administrativo (como la Ley 30/1992 en su momento y la Ley 40/2015 actualmente).
Dentro de esa función supletoria, también resalta la sentencia TS 342/2021 la relevancia de esas leyes administrativas para determinar el plazo de prescripción de las sanciones en materia laboral, ante la ausencia de una previsión expresa y específica en las normas de orden social. A esos efectos, no debe pasar desapercibido que la aprobación de la Ley 40/2015 supuso algún cambio significativo de formulación respecto de la Ley 30/1992, que sobre todo implicó el añadido de un inciso normativo según el cual, en caso de desestimación presunta del recurso de alzada interpuesto contra la resolución por la que se impone la sanción, “el plazo de prescripción de la sanción comenzará a contarse desde el día siguiente a aquel en que finalice el plazo legalmente previsto para la resolución de dicho recurso”.
Puesto que el asunto enjuiciado se había desenvuelto durante el periodo de vigencia de la Ley 30/1992, la sentencia objeto de comentario considera oportuno poner de relieve que el solo hecho de que ese texto legal precedente no contuviera mención literal a los efectos de la falta de resolución expresa del recurso de alzada no impide llegar a la misma conclusión, esto es, a la convicción de que la resolución administrativa adquiere firmeza tras la desestimación del recurso de alzada por silencio administrativo y de que, en consecuencia, la sanción previamente impuesta por la Administración queda sin vigor si a partir de ese momento transcurre el correspondiente plazo de prescripción.
La sentencia TS 342/2021 llega a ese resultado mediante dos argumentos complementarios. El primero de ellos lo extrae de la doctrina de la Sala Tercera del propio TS, que en su sentencia de 30 de noviembre de 2020 (recurso número 6120/2019) había declarado la aplicación retroactiva de lo dispuesto por el artículo 30 de la Ley 40/2015, entre otras razones por lo dispuesto en el artículo 26.2 de la misma disposición legal, que se pronuncia explícitamente en el sentido de que “las disposiciones sancionadoras producirán efecto retroactivo en cuanto favorezcan al presunto infractor o al infractor, tanto en lo referido a la tipificación de la infracción como a la sanción y a sus plazos de prescripción, incluso respecto de las sanciones pendientes de cumplimiento al entrar en vigor la nueva disposición.”
El segundo argumento deriva de la interpretación del precepto legal entonces vigente (el artículo 132 de la Ley 30/1992), que para la sentencia objeto de comentario “señalaba de modo claro que la prescripción comienza a contarse desde el día siguiente a la firmeza de la resolución que la impone”, lo cual hace evidente no sólo que si la resolución se recurre hay que esperar a la resolución del recurso y a la finalización de la pertinente vía administrativa (de la que depende a su vez la ejecutividad de la sanción), sino también que transcurrido el plazo máximo para resolver el recurso (que ya entonces era de tres meses), la pretensión de revisión de la decisión de instancia se podía entender desestimada por silencio administrativo (como decía el art.115 de la Ley 30/1992).
Por lo tanto, a partir de ese momento de término de la vía administrativa por silencio había que entender abierto el periodo de cómputo del correspondiente plazo de prescripción. Es verdad que, conforme a lo dispuesto en esas mismas normas de régimen y procedimiento administrativo, el periodo podía quedar interrumpido por diversas circunstancias, entre ellas la apertura de procedimiento judicial. Sin embargo, tal y como recuerda la sentencia comentada, “dicha resolución presunta fue consentida y no combatida por la interesada por lo que, no sólo se puso en marcha la prescripción de la sanción, sino que no hubo actuación procesal que pudiera provocar interrupción alguna del transcurso del plazo”. En el caso enjuiciado no había, por consiguiente, obstáculo alguno para proceder a un cómputo ordinario del plazo en cuestión.
Como bien dice la sentencia TS 342/2021, la inactividad de la Administración “durante un periodo de tiempo llamativamente extenso, generando una situación de inseguridad e incertidumbre sobre el sancionado que repele a la salvaguarda de las garantías que deben acompañar a toda potestad sancionadora o punitiva”. El transcurso del plazo supuso que la sanción deviniera firme, de modo que resultaba “palmario” que el plazo de prescripción “se había agotado con creces” en el momento en que la Administración demandada llegó a dictar resolución expresa por escrito, que, por tales motivos, no podía entrañar ni el inicio ni la reapertura del plazo de prescripción.
VII. Parte dispositiva
“Todo lo razonado nos lleva a declarar que es la sentencia de contraste la que expresa una doctrina ajustada a Derecho y, consecuentemente, el recurso debe ser estimado. Casamos y anulamos la sentencia recurrida y, resolviendo el debate suscitado en suplicación, desestimamos el recurso de dicha clase interpuesto por la Consejería de Empleo y Hacienda de la Comunidad de Madrid y confirmamos la sentencia del Juzgado de lo Social nº 20 de los de Madrid.”
VIII. Pasajes decisivos
FJ Segundo.2: “Hemos de precisar, en primer lugar, que en materia de infracciones y sanciones del orden social, el procedimiento sancionador se rige por lo dispuesto en la LISOS (art. 51 a 54) y por la Disp. Ad. 4ª de la Ley42/1997, de 14 de noviembre, ordenadora de la Inspección de Trabajo y Seguridad Social (Presunción de certeza de las comprobaciones inspectoras y principios del procedimiento sancionador y liquidatorio) -hoy, art. 23 de la Ley 23/2015, de 21 de julio-; y, en lo no establecido en tales normas, por la Ley 30/1992, de 26 de noviembre, de Régimen Jurídico de las Administraciones Públicas y del Procedimiento Administrativo Común.”
FJ segundo.3: “No obstante, la Sala comparte el criterio sentado en la STS/3ª de 30 noviembre 2020 (rec. 6120/2019), según el cual la aplicación retroactiva del art. 30 de la Ley 40/2015 tiene perfecto amparo en el art. 26.2 de la misma: ‘2. Las disposiciones sancionadoras producirán efecto retroactivo en cuanto favorezcan al presunto infractor o al infractor, tanto en lo referido a la tipificación de la infracción como a la sanción y a sus plazos de prescripción, incluso respecto de las sanciones pendientes de cumplimiento al entrar en vigor la nueva disposición’.”
FJ segundo.5: “Ninguna duda cabe de que nos encontramos aquí ante una sanción que, en principio, no se rige por la legislación de 2015, sino que habría de ser examinada a la luz del marco legal vigente antes de la entrada en vigor de las leyes 39 y 40 de dicho año que vinieron a sustituir a la Ley 30/1992. Es cierto que esta última no contemplaba de manera expresa la incidencia del recurso de alzada sobre el transcurso del plazo de prescripción de la sanción, y que es la Ley 40/2015 la que introduce un apartado específico que alude a esta cuestión. Ahora bien, esa falta de mención literal no impide tener que determinar tales efectos y, ya adelantamos, poner en duda que la sanción deje de prescribir en los casos de tardanza desorbitada en la actividad resolutoria de la Administración. Bastaría con partir de la propia Ley 30/1992 para establecer el momento de firmeza de la sanción en vía administrativa, como a continuación expondremos.”
FJ segundo.6: “Lo que el art.132 de la Ley 30/1992 establecía -al igual que lo hace ahora el art. 30 de la Ley 40/2015- es el día inicial del cómputo del plazo de prescripción de la sanción. El precepto señalaba de modo claro que la prescripción comienza a contarse desde el día siguiente a la firmeza de la resolución que la impone. Es, por tanto, evidente que la resolución que no hubiera ganado firmeza, por hallarse recurrida, no ponía en marcha el instituto de la prescripción y, por consiguiente, en caso de recurso, ésta se iniciaba desde el momento en que se resolviera éste. Esta regla era plenamente congruente con lo que el art. 138.3 de la Ley 30/1992 indicaba para la ejecución de la sanción: "La resolución será ejecutiva cuando ponga fin a la vía administrativa". Por consiguiente, en ningún caso podía comenzar el cómputo del plazo de prescripción mientras se hallara pendiente de resolver el recurso de alzada que la empresa había interpuesto frente a la resolución administrativa que impuso la sanción. Llegados a este punto de lo que se trata es, pues, de determinar cuál es el momento en que se produjo la resolución del recurso de alzada que habría de fijar el dies a quo del plazo de prescripción de la sanción que aquí nos ocupa.”
FJ segundo.6: “Para ello debemos acudir al mandato del art. 115.2 de la Ley 30/1992, según el cual, ‘"El plazo máximo para dictar y notificar la resolución será de tres meses. Transcurrido este plazo sin que recaiga resolución, se podrá entender desestimado el recurso, salvo en el supuesto previsto en el artículo 43.2, segundo párrafo’ - art. 43.1, segundo párrafo, tras la modificación por la Ley 25/2009, de 22 de diciembre-. El legislador ha otorgado efectos negativos al silencio administrativo en materia sancionadora y, por consiguiente, transcurrido el plazo de tres meses que marca el precepto, la empresa podía entender desestimado su recurso y tenía explícita la vía judicial procedente para combatir la desestimación, tal y como se desprende del art. 43.2 Ley 30/1992. Sin embargo, tal y como resulta de las actuaciones, dicha resolución presunta fue consentida y no combatida por la interesada por lo que, no sólo se puso en marcha la prescripción de la sanción, sino que no hubo actuación procesal que pudiera provocar interrupción alguna del transcurso del plazo.”
FJ segundo.6: “Este es nuestro criterio en relación al abordaje de situaciones como la presente que la sanción, confirmada por silencio, permanece sin ejecución por la inactividad de la administración durante un periodo de tiempo llamativamente extenso, generando una situación de inseguridad e incertidumbre sobre el sancionado que repele a la salvaguarda de las garantías que deben acompañar a toda potestad sancionadora o punitiva. Es cierto que la cuestión ha generado controversia doctrinal plasmada en anteriores sentencias de la Sala 3ª de este Tribunal Supremo y en la STC 37/2012; mas, las disquisiciones suscitadas han quedado solventadas con la precisión que lleva a cabo la Ley 40/2015 al introducir el texto del art. 30.3 con el que el legislador evidencia su voluntad de clarificar el alcance de la regulación al respecto, en línea con la interpretación que acabamos de exponer, con la eficacia retroactiva antes recordada.”
FJ segundo.7: “Nos encontramos pues ante una sanción que devino firme, siendo el día inicial para la prescripción de la misma el siguiente a aquel en que se cumplió el plazo de tres meses exigidos para la presunción de desestimación por silencio. En concreto, si el recurso de alzada se interpuso el 1 de septiembre de 2011 (hecho probado tercero), es palmario que el plazo de prescripción se había agotado con creces en el momento en que la administración demandada dicta la resolución escrita (enero de 2018), puesto que había dejado transcurrir en exceso, no sólo el plazo de los tres años establecido, con carácter general, para las infracciones muy graves del art.132.1 Ley 30/1992, sino también el específico de cinco años del art.7.3 del RD 928/1998.”
IX. Comentario
La posición adoptada por la sentencia TS 342/2021 es realista y fundada. Por una parte, no tiene sentido en verdad mantener durante un periodo desproporcionadamente largo la pendencia de una situación de claro perjuicio para el interesado por la única razón de que la Administración competente dilate su pronunciamiento. Por otra, es un acierto potenciar la aplicación de una previsión legal como la del artículo 26.2 de la Ley 40/2015, que de modo expreso otorga efecto retroactivo a las disposiciones sancionadoras “en cuanto favorezcan al presunto infractor o al infractor”. Está justificado el uso del silencio administrativo negativo para combatir aquel riesgo, y es buena práctica aprovechar las mejoras legales para atender los intereses legítimos de los ciudadanos.
Dada la austeridad de nuestra regulación específica en materia sancionadora acerca de estos aspectos concretos del procedimiento sancionador, son de especial relevancia las sucesivas puntualizaciones que se desprenden a todos estos efectos de la sentencia objeto de comentario, que de modo deliberado bebe de la doctrina administrativa y que, a su vez, contribuye al enriquecimiento de la misma desde la perspectiva particular del orden social.
X. Apunte final
La sentencia de la Sala de lo Social del TS 342/2021 es relevante asimismo por otras dos razones complementarias. De un lado, porque forma parte de un nuevo segmento de la jurisprudencia social que se ha empezado a forjar con el traslado de la correspondiente competencia desde lo contencioso-administrativo a lo social y que, como ya vamos comprobando, está llamado a cobrar creciente protagonismo. De otro lado, porque de manera loable toma como referencia para su pronunciamiento la doctrina sentada en esa clase de cuestiones por la Sala Tercera del propio TS, que es desde luego la que ejerce jurisdicción de máxima especialización en esos terrenos. Estamos, pues, ante un pequeño pero significativo ejemplo de diálogo social en el interior de la cúspide de nuestra jurisdicción ordinaria.
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