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I. Introducción
Las páginas que siguen a continuación tienen por objeto comentar los Antecedentes de Hecho, los Fundamentos de Derecho y el Fallo de la STS-CONT núm. 147/2023, de 8 de febrero (ECLI:ES:TS:2023:317), que resuelve el recurso de casación núm. 4455/2020 interpuesto frente a la STSJ de Extremadura-CONT núm. 66/2020, de 25 de junio (ECLI:ES:TSJEXT:2020:570), sobre valoración de los servicios sanitarios prestados para fijar el orden de prelación de los aspirantes inscritos en la Bolsa de Trabajo de personal estatutario temporal en la categoría de Enfermero/a y para Unidades de Especiales Características del Servicio Extremeño de Salud.
II. Identificación de la resolución judicial comentada
Tipo de resolución judicial: sentencia.
Órgano judicial: Sala de lo Contencioso-Administrativo del Tribunal Supremo.
Número de resolución judicial y fecha: sentencia núm. 147/2023, de 8 de febrero.
Tipo y número de recurso: Recurso de casación núm. 4455/2020.
ECLI:ES:TS:2023:317.
Fuente: CENDOJ.
Ponente: Excmo. Sr. D. Luis María Díez-Picazo Giménez.
Votos Particulares: carece.
III. Problema suscitado. Hechos y antecedentes
La selección de personal estatutario temporal del Sistema Nacional de Salud (SNS) suele realizarse previa constitución de una Bolsa de Trabajo (de empleo), que es única para cada categoría y, en su caso, especialidad, y tiene carácter abierto y permanente. El orden de prelación de los aspirantes inscritos en la Bolsa de Trabajo se determina por la puntuación obtenida en concurso de méritos de acuerdo con el baremo establecido en la normativa que regula el procedimiento de selección de personal estatutario temporal y en las bases de la correspondiente convocatoria. La experiencia profesional va referida a los servicios sanitarios prestados y suele ser el mérito que tiene asignada mayor puntuación en el baremo.
El 17 de enero de 2013, el Servicio Extremeño de Salud y las organizaciones sindicales CSI-F, SATSE, SIMEX y USAE suscribieron el “Pacto por el que se regulan los procedimientos de selección de personal temporal y provisión de plazas con carácter temporal en los centros, servicios y establecimientos sanitarios públicos dependientes del Servicio Extremeño de Salud” (DO Extremadura núm. 45, de 6 marzo 2013). Este Pacto ha sido modificado una vez en 2016[1] y dos veces en 2020[2]. En relación con el caso ahora examinado, interesan dos de sus Cláusulas:
• Cláusula Segunda. Sistemas de selección del personal estatutario temporal: la selección del personal estatutario temporal del Servicio Extremeño de Salud se realizará mediante la constitución de una Bolsa de Trabajo única por cada categoría y, en su caso, especialidad, que tendrán carácter abierto y permanente. El procedimiento de selección de los aspirantes inscritos en la Bolsa de Trabajo consiste en un concurso de méritos de acuerdo con el baremo establecido en cada convocatoria.
• Cláusula Sexta. Procedimiento de constitución de las Bolsas de Trabajo: para formar parte de una Bolsa de Trabajo, el aspirante debe reunir una serie de requisitos y solicitar su inscripción. Una vez inscrito, el orden de prelación de los aspirantes dentro de la Bolsa de Trabajo se determina por la puntuación obtenida en la valoración de determinados méritos conforme al baremo establecido. Entre los méritos puntuables figura la experiencia profesional. La Cláusula 6.4.1 del Pacto precisa los servicios que son objeto de valoración como experiencia profesional y la puntuación otorgada.
En el caso ahora examinado, la cuestión de fondo consiste en determinar si, a efectos de establecer el orden de prelación de los aspirantes inscritos en una Bolsa de Trabajo de personal estatutario temporal del Servicio Extremeño de Salud, los servicios sanitarios en residencias privadas de personas mayores puntúan como experiencia profesional por considerarse prestados en “institución sanitaria”. Se trata de clarificar si las residencias de la tercera edad tienen la consideración de “institución sanitaria” solo cuando son de titularidad pública o también cuando su naturaleza es privada. En última instancia, la cuestión pasa por determinar si la naturaleza privada de una residencia de personas mayores no impide que los servicios sanitarios que en ella se prestan estén insertos en un sistema general y organizado, como es la red pública de residencias de mayores, alcanzando la categoría de “institución sanitaria”.
IV. Posiciones de las partes
1. La parte recurrente (aspirante de la Bolsa de Trabajo)
La parte recurrente está inscrita en la Bolsa de Trabajo en la Categoría de Enfermero/a y para Unidades de Especiales Características del Servicio Extremeño de Salud. La recurrente considera que, a efectos de establecer el orden de prelación de los aspirantes inscritos en la referida Bolsa de Trabajo, debe computarse como experiencia profesional los servicios sanitarios que prestó en dos residencias privadas de personas mayores durante los periodos señalados a continuación; a saber:
• Servicios prestados en el periodo comprendido entre el 17/03/2010 y el 26/04/2010 en la Residencia para personas mayores de la Congregación religiosa “Hermanitas de los Ancianos Desamparados”, sita en Astorga (León), que quedan acreditados con la aportación del contrato de trabajo y del certificado de empresa.
• Servicios prestados en el periodo comprendido entre el 11/10/2010 y el 12/03/2011 en la Residencia de Mayores “Brañuelas”, perteneciente a la Asociación “Edad Dorado Mensajeros de la Paz”, de Castilla y León, que quedan acreditados con la aportación del contrato de trabajo, su prórroga y renuncia.
La parte recurrente formaliza escrito de interposición de recurso de casación, en el que suplica a la Sala Tercera del TS que se dicte sentencia por la que, casando y anulando la STSJ de Extremadura-CONT recurrida, se estime plenamente el recurso en los términos expuestos.
2. La parte recurrida (Servicio Extremeño de Salud)
El Servicio Extremeño de Salud, como parte recurrida, considera que a la parte ahora recurrente no se le pueden computar los servicios prestados en dos residencias de la tercera edad por ser de titularidad privada.
El Servicio Extremeño de Salud finaliza su escrito de oposición al recurso de casación suplicando a la Sala que se dicte sentencia por la que, con desestimación del recurso, se confirme la STSJ de Extremadura-CONT núm. 66/2020 recurrida.
V. Normativa aplicable al caso
La STS-CONT núm. 147/2023 fundamenta el Fallo en la normativa vigente y en la jurisprudencia señaladas a continuación:
Real Decreto 1277/2003, de 10 de octubre, por el que se establecen las bases generales sobre autorización de centros, servicios y establecimientos sanitarios (BOE núm. 254, de 23 octubre 2003):
• Artículo 2. Definiciones
1. A los efectos de este real decreto, se entiende por:
a) Centro sanitario: conjunto organizado de medios técnicos e instalaciones en el que profesionales capacitados, por su titulación oficial o habilitación profesional, realizan básicamente actividades sanitarias con el fin de mejorar la salud de las personas. Los centros sanitarios pueden estar integrados por uno o varios servicios sanitarios, que constituyen su oferta asistencial.
b) Servicio sanitario: unidad asistencial, con organización diferenciada, dotada de los recursos técnicos y de los profesionales capacitados, por su titulación oficial o habilitación profesional, para realizar actividades sanitarias específicas. Puede estar integrado en una organización cuya actividad principal puede no ser sanitaria.
c) […].
d) Actividad sanitaria: conjunto de acciones de promoción, prevención, diagnóstico, tratamiento o rehabilitación, dirigidas a fomentar, restaurar o mejorar la salud de las personas realizadas por profesionales sanitarios.
• Anexo I (Clasificación de centros, servicios y establecimientos sanitarios). Apartado C.3. Servicios sanitarios integrados en una organización no sanitaria.
• Anexo II.C.3. Servicios sanitarios integrados en una organización no sanitaria: servicios que realizan actividades sanitarias, pero que están integrados en organizaciones cuya principal actividad no es sanitaria (prisión, empresa, balneario, residencia de tercera edad,...).
STS-CONT núm. 1282/2022, de 13 de octubre (Recurso de casación núm. 3832/2020) (ECLI:ES:TS:2022:3614).
VI. Doctrina básica
La Sala Tercera (Contencioso-Administrativo) del TS señala que para determinar si los servicios sanitarios prestados en una residencia privada de personas mayores computan o no como experiencia profesional en el proceso selectivo de personal estatutario temporal del Servicio Extremeño de Salud:
• Hay que prestar atención a la actividad sanitaria realizada en la residencia de personas mayores, y no a la titularidad, pública o privada, de esta.
• Los servicios sanitarios prestados en una residencia de personas mayores deben computar como experiencia profesional porque se prestan en una “institución sanitaria”.
• La unidad de asistencia sanitaria constituida en una residencia de personas mayores tiene la consideración de “institución sanitaria” por las razones expuestas a continuación:
• Se configura como un “servicio sanitario” en los términos del art. 2.1.b) del Real Decreto 1277/2003; a saber: unidad asistencial, con organización diferenciada, dotada de los recursos técnicos y de los profesionales capacitados, por su titulación oficial o habilitación profesional, para realizar actividades sanitarias específicas. Puede estar integrado en una organización cuya actividad principal puede no ser sanitaria.
• En ella se presta una “actividad sanitaria” en los términos del art. 2.1.d) del Real Decreto 1277/2003; a saber: conjunto de acciones de promoción, prevención, diagnóstico, tratamiento o rehabilitación, dirigidas a fomentar, restaurar o mejorar la salud de las personas realizadas por profesionales sanitarios.
En definitiva, la unidad de asistencia sanitaria constituida en una residencia de personas mayores se configura como un servicio sanitario con la particularidad de que no está integrado en un centro sanitario, es decir, con la particularidad de que la actividad sanitaria se presta fuera del centro sanitario.
El propio Anexo I.C.3 del Real Decreto 1277/2003 contempla la existencia de servicios sanitarios integrados en una organización no sanitaria, que el Anexo II.C.3 define como aquellos que realizan actividades sanitarias que están integrados en organizaciones cuya principal actividad no es sanitaria, y a modo de ejemplo (lista abierta) cita las prisiones, las empresas, los balnearios y las residencias de la tercera edad.
VII. Parte dispositiva
La Sala Tercera (Contencioso-Administrativo) del TS, en nombre del Rey y por la autoridad que le confiere la Constitución, ha decidido:
• Estimar el recurso de casación núm. 4455/2020 interpuesto frente a la STSJ de Extremadura-CONT núm. 66/2020, de 25 de junio (ECLI:ES:TSJEXT:2020:570), que anula.
• Desestimar el recurso de apelación interpuesto por el Servicio Extremeño de Salud contra la sentencia núm. 19/2020 del Juzgado de lo Contencioso-Administrativo núm. 1 de Badajoz, de 26 de febrero (ECLI:ES:JCA:2020:221).
• Sin imposición de costas.
VIII. Comentario
1. Introducción
El Sistema Nacional de Salud es el conjunto de los Servicios de Salud de la Administración del Estado y de los Servicios de Salud de las Comunidades Autónomas (art. 44.2 Ley 14/1986). El art. 84.3 de la Ley 14/1986 dispone que la selección de personal se hará por las Administraciones responsables de los servicios a que estén adscritos los diferentes efectivos. Por tanto, la selección del personal estatutario de los distintos Servicios Autonómicos de Salud se llevará a cabo conforme al procedimiento establecido por cada Comunidad Autónoma y teniendo en cuenta la normativa básica estatal en la materia. En relación con el personal estatutario temporal, el art. 33.1 de la Ley 55/2003, de 16 de diciembre, del Estatuto Marco del personal estatutario de los servicios de salud, establece los aspectos esenciales de los procedimientos de selección, que son los siguientes:
• Serán establecidos previa negociación en las mesas generales o sectoriales correspondientes.
• Se basarán en todo caso en los principios de igualdad, mérito, capacidad, competencia, publicidad y celeridad.
• Tendrán por finalidad la cobertura inmediata del puesto.
• Permitirán la máxima agilidad en la selección.
El procedimiento de selección de personal estatutario temporal del Servicio Extremeño de Salud se ajusta a lo dispuesto en el art. 33.1 del EMPE por las razones siguientes:
• Procedimiento negociado. El procedimiento ha sido negociado y acordado en el seno de la Mesa Sectorial de Sanidad; se trata del “Pacto por el que se regulan los procedimientos de selección de personal temporal y provisión de plazas con carácter temporal en los centros, servicios y establecimientos sanitarios dependientes del Servicio Extremeño de Salud”, suscrito el 17 de enero de 2013 entre el Servicio Extremeño de Salud, de una parte, las Organizaciones Sindicales (CSI-F, SATSE, SIMEX y USAE), de otra parte. Posteriormente, el Pacto ha sido posteriormente modificado en 2016 (una vez) y 2020 (dos veces).
• Principios del procedimiento. La Cláusula Primera del Pacto de 17 de enero de 2013 señala expresamente que la selección de personal estatutario temporal se llevará a cabo de conformidad con los principios de igualdad, mérito, capacidad, publicidad y competencia en el acceso al empleo público.
• Procedimiento ágil de selección e inmediata cobertura del puesto. El procedimiento cuenta con un instrumento que permite la máxima agilidad en la selección de personal estatutario temporal y la inmediata cobertura del puesto, que es la constitución de Bolsas de Trabajo para cada categoría y, en su caso, especialidad.
2. Los servicios sanitarios prestados en organizaciones no sanitarias
Uno de los méritos que se toman en cuenta para fijar el orden de prelación de aspirantes en las Bolsas de Trabajo del personal estatutario temporal del Servicio Extremeño de Salud es la experiencia profesional, referida a los servicios prestados. Concretamente, este mérito se valora con un máximo de 55 puntos, sobre un total de 100 puntos. Por tanto, la experiencia profesional representa el 55 % de la puntuación total que el aspirante puede obtener.
La Cláusula 6.4.1 del Pacto de 17 de enero de 2013 precisa los servicios que son objeto de valoración como experiencia profesional y la puntuación otorgada; a saber:
• Los servicios prestados en Instituciones Sanitarias Públicas del Sistema Nacional de Salud o de los países miembros de la Unión Europea en plazas de la misma categoría y, en su caso, especialidad a la que se opte, o bien los servicios prestados, bajo otro régimen jurídico, en la Administración de la Comunidad Autónoma de Extremadura, dentro del Cuerpo, Escala, Categoría o Especialidad equivalente, de conformidad con la tabla de homologación que figura como Anexo II al Decreto 203/2006, de 28 de noviembre, por el que se establecen los procedimientos para la integración del personal funcionario y laboral en el régimen de personal estatutario de los Servicios de Salud[3]. Los servicios prestados se valorarán con 0,25 puntos por mes trabajado. Los días restantes que no completen un mes se valorarán a 0,0083 puntos por día.
• Los servicios prestados en Instituciones Sanitarias Públicas en categoría estatutaria distinta a la que se opta y, en su caso, especialidad del Sistema Nacional de Salud o de países miembros de la Unión Europea se valorarán con 0,10 puntos por mes trabajado. Los días restantes que no completen un mes se valorarán a 0,0033 puntos por día. Los servicios prestados en las categorías sanitarias de Médico/a de Atención Continuada, Enfermero/a de Atención Continuada, Médico/a de Urgencia de Atención Primaria y de Enfermero/a de Urgencias de Atención Primaria se valorarán con 0,15 puntos por mes trabajado para cuando se opte a plazas de Categorías equivalentes de Médico de Familia de EAP y de Enfermero, y viceversa. En ambos casos los días restantes que no completen un mes se valorarán a 0,005 puntos por día.
• Los servicios prestados en plazas de la misma categoría y, en su caso, especialidad a la que se opte en Hospitales Generales, Hospitales Especiales y Hospitales de Media y Larga Estancia incluidos en el apartado de Centros Privados del Registro de Centros, Establecimientos y Servicios Sanitarios de Extremadura. Los servicios se valorarán con 0,10 puntos por mes trabajado. Los días restantes que no completen un mes se valorarán a 0,0033 puntos por día.
• Los servicios prestados en otras Administraciones Públicas, en plaza de la misma categoría y, en su caso, especialidad o en plaza equivalente de otro régimen jurídico a la que se opte. Los servicios prestados se valorarán con 0,20 puntos por mes trabajado. Los días restantes que no completen un mes se valorarán a 0,0067 puntos por día.
• Los periodos de tiempo en los que se haya disfrutado de beca de investigación oficial o de contrato de investigación en el Sistema Nacional de Salud o de las Instituciones Sanitarias públicas de la Unión Europea y del Espacio Económico Europeo, siempre que esas actividades de investigación estén relacionadas con la categoría y, en su caso, especialidad a la que se opta. Se valorarán con 0,15 puntos por mes trabajado. Los días restantes que no completen un mes se valorarán a 0,005 puntos por día.
Mediante Resolución de 23 de septiembre de 2014, la Dirección Gerencia del Servicio Extremeño de Salud convoca la constitución de una Bolsa de Trabajo de personal estatutario temporal en la categoría de Enfermero/a y para Unidades de Especiales Características (DO Extremadura núm. 191, de 3 octubre 2014). El proceso selectivo para formar parte de la referida Bolsa de Trabajo consiste en un concurso de méritos de acuerdo con el baremo establecido en la Base 4 de la convocatoria. A tal efecto, la valoración de la experiencia profesional se corresponde exactamente con lo dispuesto en la Cláusula 6.4.1 del Pacto de 17 de enero de 2013. La parte que ahora recurre en casación participa en esta convocatoria y reclama que los servicios sanitarios que prestó en dos residencias privadas de personas mayores computen como experiencia profesional.
Ciertamente, no hay inconveniente en afirmar, como hace la STS-CONT núm. 147/2023, que la unidad de asistencia sanitaria de una residencia de personas mayores, con independencia de su titularidad pública o privada, alcanza la categoría de “institución sanitaria”; y ello es así porque es un servicio sanitario que presta una actividad sanitaria, con la sola particularidad de que se inserta en una organización no sanitaria, es decir, fuera de un centro sanitario.
No obstante, tanto la Cláusula 6.4.1 del Pacto de 17 de enero de 2013 como la Base 4.1.1 de la convocatoria realizada en 2014, al referirse a los servicios que se valoran (puntúan), no se limitan a indicar los prestados en "instituciones sanitarias", sin más, sino en "instituciones sanitarias públicas del SNS". La STS-CONT núm. 147/2023 deja claro que los servicios sanitarios integrados en una organización no sanitaria tienen, con independencia de su titularidad pública o privada, la categoría de servicios prestados en una “institución sanitaria”. Sin embargo, el TS no analiza la exigencia de que los servicios se hayan prestado en una institución sanitaria pública del SNS, y no lo hace por los términos en los que se ha planteado el recurso de casación. Concretamente:
• La cuestión de interés casacional no es si los servicios prestados en residencias privadas de personas mayores tienen la consideración de servicios prestados en instituciones sanitarias públicas del SNS.
• La cuestión de interés casacional consiste en determinar si los servicios sanitarios prestados en residencias de mayores solo pueden alcanzar la categoría de “instituciones sanitarias” cuando las residencias son de titularidad pública o también cuando son de naturaleza privada.
Más allá de los términos en los que se ha planteado en este caso el debate casacional y el criterio adoptado al respecto por la STS-CONT núm. 147/2023, resulta conveniente recordar que tanto el Pacto de 17 de enero de 2013 como las diversas convocatorias de Bolsas de Trabajo para la selección de personal estatutario temporal en el Servicio Extremeño de Salud no se limitan a valorar los servicios prestados en “instituciones sanitarias”, sino los prestados en “instituciones sanitarias públicas del SNS”.
No hay duda de que, a los efectos de valoración de la experiencia profesional y por las razones jurídicas expuestas más arriba, una residencia de personas mayores, con independencia de su titularidad pública o privada, puede reputarse como “institución sanitaria” cuando cuenta con un “servicio sanitario” que presta asistencia sanitaria. La cuestión pasa ahora por determinar si dicha residencia puede reputarse “institución sanitaria del SNS”. La STS-CONT núm. 1765/2018, de 12 de diciembre (Recurso de casación núm. 622/2016) (ECLI:ES:TS:2018:4183), señaló que: 1) desde un punto de vista orgánico, esa residencia no se integra en la red de instituciones sanitarias del SNS, conformada por áreas de salud, zonas básicas, más los centros y servicios incardinados en los mismos; y 2), desde un punto de vista prestacional, la asistencia sanitaria que presta esa residencia no forma parte de la cartera de servicios comunes del SNS (Real Decreto 1030/2006), y tampoco hay constancia de que forme parte de la cartera de servicios complementaria del correspondiente Servicio Autonómico de Salud. Aun admitiendo tales consideraciones, hay dos aspectos que, tal vez, sea oportuno tener en cuenta para computar como experiencia profesional los servicios sanitarios prestados en residencias privadas de personas mayores y que no están presentes en otras organizaciones no sanitarias que también realizan actividades sanitarias. Se trata de dos aspectos que ponen de manifiesto la relación directa de la asistencia sanitaria dispensada por una residencia de personas mayores y por las instituciones sanitarias del SNS; y son los siguientes:
• Primer aspecto. La asistencia sociosanitaria prestada en una residencia de personas mayores, ya sea de titularidad pública o privada, se enmarca dentro del Sistema Público de Servicios Sociales, y en muchos casos es continuación de la prestada en SNS. El caso más claro va referido a personas mayores con enfermedades crónicas que, tras el alta médica en el SNS, continúan recibiendo la asistencia sanitaria en la residencia. También tiene aquí cabida el caso de las residencias que cuentan con un número de plazas destinadas a personas mayores dependientes que necesariamente precisan de asistencia sanitaria, siendo esta dispensada por las propias residencias.
• Segundo aspecto. La necesaria coordinación, prevista legalmente, entre la asistencia sociosanitaria dispensada en una residencia de personas mayores y por el SNS. Las leyes autonómicas de servicios sociales contemplan la necesaria coordinación entre el Sistema Público de Servicios Sociales y los demás sistemas públicos de protección social, entre los que se incluye expresamente el sanitario. Sobre la estrecha relación entre la asistencia sociosanitaria que dispensa una residencia de personas mayores y el SNS da buena cuenta la Ley 16/2003, de 28 de mayo, de Cohesión y Calidad del Sistema Nacional de Salud (LCCSNS). El art. 7.1. párrafo 21 de la LCCSNS incluye la atención sociosanitaria dentro del catálogo de prestaciones del SNS. La atención sociosanitaria comprende el conjunto de cuidados destinados a aquellos enfermos, generalmente crónicos, que por sus especiales características pueden beneficiarse de la actuación simultánea y sinérgica de los servicios sanitarios y sociales para aumentar su autonomía, paliar sus limitaciones o sufrimientos y facilitar su reinserción social. En el ámbito sanitario, la atención sociosanitaria se llevará a cabo en los niveles de atención que cada comunidad autónoma determine (art. 14.1 LCCSNS). En lo que aquí interesa, hay que destacar que la atención sociosanitaria no se dispensa únicamente en el ámbito sanitario, sino también en el ámbito de los servicios sociales. Así, el art. 14.3 de la Ley 16/2003 dispone que La continuidad del servicio será garantizada por los servicios sanitarios y sociales a través de la adecuada coordinación entre las Administraciones públicas correspondientes.
IX. Apunte final
Llegados a este punto, y a modo de apunte final, conviene destacar que la normativa reguladora de los procesos selectivos de personal estatutario temporal de los distintos Servicios Autonómicos de Salud no coincide plenamente. Aunque la normativa de todas las Comunidades Autónomas contempla la experiencia profesional como mérito, existen diferencias en los criterios para valorarla, la puntuación asignada o el modo de acreditarla. Por ello, parece oportuno analizar si el criterio adoptado por la STS-CONT núm. 147/2023 para valorar como experiencia profesional los servicios sanitarios prestados en residencias privadas de personas mayores queda circunscrito al ámbito del Servicio Extremeño de Salud o resulta extensible a los procesos selectivos de personal estatutario temporal de los Servicios de Salud de las demás Comunidades Autónomas. Nótese que la precedente STS-CONT núm. 1282/2022 adopta el mismo criterio que la STS-CONT núm. 147/2023, que también va referido al Servicio Extremeño de Salud. Todo apunta a que habrá que estar a los términos en los que los procedimientos selectivos de personal estatutario de otras Comunidades Autónomas valoran la experiencia profesional. No parece que haya inconveniente en extender a los Servicios de Salud de otras Comunidades Autónomas el criterio adoptado por el TS para el Servicio Extremeño de Salud cuando la normativa de aquellas coincida con la extremeña al valorar los servicios sanitarios prestados en instituciones sanitarias.
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