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La balanza comercial española es deficitaria al superar con mucho el valor de las importaciones al de las exportaciones. Las actuales circunstancias de desarrollo económico del país con necesidades acumuladas de importaciones de bienes de equipo y de materias primas deben incrementar la actual situación deficitaria. Sin embargo, potencialmente, una gran parte de las industrias transformadoras son posibles exportadoras, a las que se debe dotar de métodos eficaces y ágiles para ayudar a lanzarles al mercado internacional.

El artículo séptimo de la Ley Arancelaria de primero de mayo dispone en su apartado a) que serán objeto de regulación mediante Ley o Leyes especiales el régimen de admisión temporal, reposición de primeras materias, devolución de derechos («draw-back») u otros sistemas de tráfico de perfeccionamiento.

La Ley Arancelaria se refiere, pues, al régimen de reposición de mercancías con franquicia arancelaria al mismo tiempo que al de admisiones temporales y al de devolución de derechos, marcándose una cierta similitud entre ellos, derivada indudablemente de su finalidad común de fomento de las exportaciones.

La enumeración no es exhaustiva ni debe entenderse con intención doctrinal y alcance definidor. Sin embargo, la Ley se refiere explícitamente a los tres sistemas de fomento de exportación y de tráfico de perfeccionamiento que con diversas variantes se aplican actualmente en diferentes países del mundo.

La admisión temporal es un sistema de tráfico de perfeccionamiento que consiste en la suspensión del pago de los derechos arancelarios a la importación de primera materia o productos intermedios siempre que se destinen a la elaboración de mercancías que sean objeto de exportación posterior.

Su ordenamiento jurídico en España data de la Ley de catorce de abril de mil ochocientos ochenta y ocho, que ha sido complementada por numerosas disposiciones posteriores. Se viene aplicando sin interrupción desde que fue instaurado el sistema, pero su eficacia se encuentra disminuida por las limitaciones propias de su contenido: la necesidad de importación previa a la exportación y el principio de identidad de la mercancía. Todo esto supone una larga tramitación administrativa en su concesión y un estricto control y vigilancia en su desarrollo, que impide la movilidad y flexibilidad necesarias para actuar con éxito en mercados internacionales cada vez más competitivos. Por lo tanto, si el sistema es particularmente eficaz para Empresas de cierta envergadura y tradición exportadora, lo es mucho menos para la mediana y pequeña Empresa que pretende salir al mercado exterior.

Por las razones apuntadas anteriormente, la legislación sobre admisiones temporales es prolija y en algunos casos confusa y de no fácil interpretación. Parece que el principio de equivalencia, más que el de identidad, debe presidir el sistema que rige a las admisiones temporales. La Ley Arancelaria, en su artículo séptimo, consciente de la necesidad de actualizar la legislación sobre admisiones temporales, previó la redacción de una nueva Ley, y en su disposición adicional segunda, la posibilidad de que el Gobierno autorizara operaciones de admisiones temporales no previstas en la actual legislación, sin duda por estimar que ésta era limitada y no se encontraba a la altura de las actuales necesidades.

Parece conveniente hacer coincidir la entrada en vigor del nuevo sistema de reposición previsto en esta Ley con la refundición, actualización y sistematización de las variadas y dispersas normas sobre admisiones temporales, a fin de hacer más operativo un sistema cuya vigencia comprobada durante muchos años ha acreditado su eficacia.

El régimen de devolución de derechos es un sistema de fomento de las exportaciones, y, en su caso, de tráfico de perfeccionamiento a través de la devolución de los derechos arancelarios que han gravado las mercancías importadas utilizadas en la elaboración del producto posteriormente exportado. En principio, este sistema impone la elaboración de una tabla casuística de mercancías y porcentajes de devolución. Este sistema se ha desarrollado preferentemente en Inglaterra por ser especialmente adecuado a las características de su comercio exterior.

Favorece la aplicación de este sistema el alto grado de integración de la economía en el comercio internacional y la inexistencia de restricciones cuantitativas a la exportación, así como un nivel no muy elevado de la barrera arancelaria; en algunos países en los que no se dan las condiciones citadas y que han tratado de implantar el sistema de «draw-back» se han desvirtuado los principios de generalidad y de automatismo. La situación económica española tiende a acercarse a los supuestos anteriormente señalados.

Por otra parte, países en los que dichas condiciones se cumplen, y cuyos ordenamientos legislativos están basados en principios jurídicos diferentes a los ingleses y más similares a los españoles, tienen como base el fomento de tráfico de perfeccionamiento de admisiones temporales. Sin embargo, se ha ido complementando con una serie de medidas parecidas a las establecidas en España por el Decreto-ley del Ministerio de Industria y Comercio de treinta de agosto de mil novecientos cuarenta y seis, «por el que se establece un sistema de exportaciones con exención de derechos arancelarios de determinados productos en relación con exportaciones y para fomentar estas últimas». El sistema creado por el mencionado Decreto viene conociéndose en España como «reposición de primeras materias», término recogido por el artículo séptimo de la vigente Ley Arancelaria.

El sistema de reposición puede definirse como una técnica de protección y fomento a la exportación mediante franquicia arancelaria a la importación de primeras materias o productos intermedios de la misma especie que los incorporados a productos realmente exportados. Por lo tanto, la característica fundamental de diferencias de sistema de los de admisiones temporales y devolución de derechos es la utilización como instrumento básico de la franquicia arancelaria en lugar de la suspensión de derechos o la devolución de los mismos.

Una de las características del régimen de reposición con franquicia debe ser la posibilidad de su adecuación a las tácticas mercantiles. La experiencia ha puesto de manifiesto, sin embargo, que el ordenamiento del Decreto-ley de mil novecientos cuarenta y seis no ofrecía en algunos puntos fundamentales los dispositivos necesarios para actuar con la requerida posibilidad y rapidez al servicio del objetivo fundamental que el sistema se propone. Dicha disposición supedita la concesión del régimen a que la exportación ya esté realizada, por lo cual el exportador puede verse defraudado en sus previsiones. Al propio tiempo exige como condición previa al otorgamiento de la concesión del régimen de reposición la formalización de la solicitud de importación de las mercancías objeto de la misma, sin reparar en que por la fluidez propia del comercio los supuestos de una contratación se modifican continuamente.

Por otra parte, limitar la titularidad de las posiciones exclusivamente a los transformadores-exportadores supone eliminar a los comerciantes de los beneficios del sistema. Es evidente que en la práctica son los empresarios industriales los principales exportadores de productos transformados. No obstante, teniendo en cuenta que el fin último del sistema es el fomento de las exportaciones, no parece lógico excluir a ningún posible exportador.

Se observan también en la regulación hasta ahora vigente algunos otros condicionamientos entorpecedores como referir el objeto de la reposición a materias primas o semielaboradas escasas en el mercado nacional. Exigir la escasez como condicionamiento supone una limitación apriorística que si en mil novecientos cuarenta y seis, en la etapa de forzosa intervención, pudo estar justificada, hoy, merced a la liberación progresiva del comercio exterior y a nuestras disponibilidades de divisas, parece inadecuado, sobre todo teniendo en cuenta los fines que se persiguen. Además, aunque las materias primas o semielaboradas son evidentemente el objeto normal de este régimen, en algunos casos, a título excepcional, puede justificarse la reposición también de mercancías que, constituyendo por sí mismas el término de un proceso de elaboración y pudiendo diferenciarse como unidades independientes, sean equivalentes a otras incorporadas al producto exportado.

De cuanto se acaba de exponer se desprende que parece conveniente y aun obligado disponer de un nuevo ordenamiento, no sólo por responder al mandato de la Ley Arancelaria, sino también para satisfacer adecuadamente las expectativas de amplios sectores exportadores que han puesto en este régimen fundadas y legítimas esperanzas. Se cuenta, por otra parte, en nuestro país con mano de obra cualificada y debe aprovecharse esta circunstancia, tratando al propio tiempo en lo posible de evitar la emigración, que comporta tantos problemas personales y sociales al producirse un desplazamiento a países con costumbres y forma de vida diferente de las nuestras. En definitiva, se considera preferible traer el trabajo a España que facilitar la salida de españoles a los mercados extranjeros de trabajo. Hay también una razón de buen orden: clarificar y diferenciar los distintos sistemas que la Ley Arancelaria enumera y que por su naturaleza y sus propósitos es conveniente que mantenga una neta separación a fin de juzgar sobre resultados, y como consecuencia, sobre su idoneidad para los fines a que responden.

La regulación, en primer lugar, del régimen de reposición de mercancías con franquicia arancelaria viene impuesta por las circunstancias. El sistema de admisiones temporales está regulado por un sistema de disposiciones que, aunque requieran en un futuro próximo una revisión general y la elaboración de un texto refundido, vienen permitiendo su aplicación con cierta eficacia. La implantación de un sistema de devolución de derechos («draw-back») en un momento en el que no se junten de manera adecuada los supuestos básicos no reviste caracteres de urgencia. El régimen de reposición, sobre el que se cuenta con el mínimo de experiencia necesaria, permite superar las limitaciones del sistema de admisiones temporales, y al mismo tiempo preparar las bases para el establecimiento eventual en el futuro de unos sistemas más adecuados de tráfico de perfeccionamiento.

El análisis crítico del Decreto-ley de mil novecientos cuarenta y seis y muy especialmente la experiencia de las concesiones otorgadas, debe ser, junto con la finalidad primordial del sistema, la clave del nuevo ordenamiento. Sus bases vienen determinadas por cuanto se acaba de exponer dentro de una sistemática clara y sencilla. Se delimita el concepto de régimen de reposición, su naturaleza, sujeto, objeto y fines y las diversas formas de concesión, simplificando al máximo posible el trámite y resolución de las solicitudes que se formulen. Se fija un adecuado tratamiento arancelario a las mermas y subproductos. Finalmente, se ha estimado la posibilidad de la revocación de precedentes de acuerdo con las realidades económicas del momento y sin perjuicio de los derechos adquiridos.

En su virtud y de conformidad con la propuesta elaborada por las Cortes Españolas,

DISPONGO:

Artículo primero.

La reposición es un acto administrativo que atribuye un derecho a importar con franquicia arancelaria en los términos previstos en esta ley y cuya causa es la previa exportación de uno o varios productos transformados.

Artículo segundo.

Pueden ser beneficiarios las personas naturales o jurídicas que se propongan exportar productos transformados.

Artículo tercero.

Uno. El objeto de la reposición lo constituyen las materias primas o semielaboradas de la misma especie y similares características que las incorporadas al producto realmente exportado.

Dos. La reposición podrá también comprender la importación de piezas o partes terminadas iguales a las incorporadas al producto exportado.

Artículo cuarto.

Uno. El régimen de reposición se podrá autorizar en forma de reposición tipo, reposición prototipo y reposición según precedente.

Dos. Se entenderá por reposición tipo la que se autorice por primera vez y a instancia del interesado para una determinada clase de productos.

Tres. La reposición prototipo podrá aprobarse por la Administración, a falta de solicitud, cuando razones comerciales objetivas lo hagan aconsejables, y señalará los términos de su aplicación, indicando el producto exportable y el objeto posible de la reposición.

Cuatro. Las reposiciones según precedente serán las que se autoricen conforme a los términos de una reposición tipo o prototipo anteriormente autorizada para un mismo producto exportable y para las mismas materias de importación, aun cuando no sea absolutamente idéntico el proceso de elaboración ni las demás materias empleadas.

Artículo quinto.

Sólo podrá autorizarse la reposición cuando sean determinables las mercancías necesarias para la obtención del producto exportado y las mermas y subproductos que resulten del proceso de fabricación.

Artículo sexto.

Las autorizaciones de reposición tienen carácter discrecional y en razón a su función de fomento de las exportaciones se dispensarán preferentemente en atención a las circunstancias del momento, con sujeción a lo dispuesto en esta Ley y en el Reglamento que para su ejecución se dicte.

Se concederán automáticamente las según precedente cuando sean absolutamente idénticos el proceso de elaboración, así como las materias empleadas en las mercancías cuya exportación fuera objeto de reposición.

Artículo séptimo.

Uno. En las reposiciones tipo y prototipo se establecerán las condiciones generales de aplicación. En la reposición tipo y en las reposiciones según precedente figurarán además las condiciones que cada caso requiera.

Dos. Entre las condiciones particulares se establecerá de modo concreto el plazo de la reposición.

Artículo octavo.

Uno. Las reposiciones tipo y prototipo se autorizarán por Decreto acordado en Consejo de Ministros, a propuesta del de Comercio, previo informe urgente, según su competencia, del Ministerio de Hacienda, así como de los de Agricultura o Industria, según los casos, oída la Organización Sindical.

Dos. La reposición según precedente se autorizará por Orden del Ministerio de Comercio.

Tres. Autorizada la reposición, el Ministerio de Hacienda otorgará, en cada caso, la exención arancelaria establecida en el artículo primero de esta Ley.

Artículo noveno.

Uno. La solicitud de reposición tipo o la instancia de adhesión a una reposición tipo o prototipo se tramitará por la Dirección General de Política Arancelaria.

Dos. No se podrá ser simultáneamente beneficiario del régimen de reposición y del de admisión temporal para un mismo producto de importación.

Tres. De conformidad con lo dispuesto en el artículo quinto, entre las condiciones particulares y a los efectos de aplicación en cada caso de la exención arancelaria, deberán fijarse las mermas y subproductos del proceso industrial.

Cuatro. Se considerarán mermas las pérdidas del objeto de reposición que sean consecuencia normal de aquel proceso; y subproductos, los residuos de la fabricación que tengan valor comercial y sean utilizables en ulteriores aplicaciones. Las mermas no devengarán derechos arancelarios, y los subproductos lo harán según su propia naturaleza, atendida la clasificación arancelaria que les corresponda y las normas de valoración vigentes.

Artículo décimo.

Uno. Cuando por variación de las circunstancias del mercado o por razones generales se decretase, a propuesta del Ministerio de Comercio, de oficio o a instancia de los Departamentos afectados, dejar sin efecto o suspender por cierto tiempo una reposición tipo o un prototipo aprobado, será siempre sin perjuicio de los derechos adquiridos por los titulares.

Dos. Decretada una suspensión o dejada sin efecto la reposición no se admitirán solicitudes de adhesión a dichas reposiciones tipo o prototipo ni se otorgarán prórrogas a éstas ni a las según precedente.

Artículo undécimo.

La reposición tipo a las según precedente expirarán por renuncia del interesado o por transcurso del plazo fijado inicialmente o en las prórrogas autorizadas a instancia del beneficiario.

Artículo duodécimo.

Uno. La reposición, de cualquier clase, que sea, se revocará en caso de incumplimiento de las normas reguladoras de este régimen o de las condiciones genera-les o particulares de su autorización. La instrucción del expediente por el Ministerio de Comercio se tramitará conforme a lo establecido en el capítulo segundo, título cuarto, de la vigente Ley de Procedimiento Administrativo.

Dos. Lo dispuesto en este artículo se entiende sin perjuicio de las sanciones que procedan en aplicación de la legislación vigente en materia de Contrabando y Defraudación y en las Ordenanzas de Aduanas.

DISPOSICIÓN FINAL

Corresponde al Ministerio de Comercio proponer o dictar las normas reglamentarias que sean necesarias para la ejecución de esta Ley.

DISPOSICIÓN DEROGATORIA

Queda derogado el Decreto-ley de treinta de agosto de mil novecientos cuarenta y seis, sobre importación de materias primas o semielaboradas con exención de derechos arancelarios por transformadores-exportadores, y cuantas disposiciones de igual o inferior rango se opongan a lo dispuesto en la presente Ley.

Dada en el Palacio de El Pardo a veinticuatro de diciembre de mil novecientos sesenta y dos.

FRANCISCO FRANCO