Agencia Estatal Boletín Oficial del Estado

ECLI:ES:TC:2017:116.

El Pleno del Tribunal Constitucional, compuesto por don Juan José González Rivas, Presidente, doña Encarnación Roca Trías, don Andrés Ollero Tassara, don Fernando Valdés Dal-Ré, don Santiago Martínez-Vares García, don Juan Antonio Xiol Ríos, don Pedro José González-Trevijano Sánchez, don Antonio Narváez Rodríguez, don Alfredo Montoya Melgar, don Ricardo Enríquez Sancho y don Cándido Conde-Pumpido Tourón, Magistrados, ha pronunciado

EN NOMBRE DEL REY

la siguiente

SENTENCIA

En el recurso de inconstitucionalidad núm. 4682-2015, interpuesto por el Presidente del Gobierno contra los artículos 1.2 b), c) y d); 4 aa); 5 a) y p); 7.1; 8, en cuanto a presas y embalses; 12.2 b) y 4; 15.1 b), c) y n); 19.2 a) 1 c) 2 y c) 3; 50; 67; 69 a), d) y f) 1; 70 a) y c); 71.3; 72, y 76.3 y la disposición transitoria primera de la Ley 10/2014, de 27 de noviembre, de aguas y ríos de Aragón. Han comparecido y formulado alegaciones el Gobierno y las Cortes de Aragón. Ha sido ponente el Magistrado don Fernando Valdés Dal-Ré, quien expresa el parecer del Tribunal.

I. Antecedentes

1. Mediante escrito presentado en el registro general de este Tribunal el día 31 de julio de 2015 el Presidente del Gobierno, representado por el Abogado del Estado, promovió recurso de inconstitucionalidad contra los artículos 1.2 b), c) y d); 4 aa); 5 a) y p); 7.1; 8, en cuanto a presas y embalses; 12.2 b) y 4; 15.1 b), c) y n); 19.2 a) 1 c) 2º y c) 3; 50; 67; 69 a), d) y f) 1; 70 a) y c); 71.3; 72, y 76.3 y la disposición transitoria primera de la Ley 10/2014, de 27 de noviembre, de aguas y ríos de Aragón. La impugnación se fundamenta en los motivos que se resumen seguidamente.

a) De acuerdo con el artículo 149.1.22 CE, la Ley 29/1985, de 2 de agosto, de aguas, asumió el principio de unidad de gestión de cada cuenca hidrográfica (arts. 13.2 y 14), que fue objeto de interpretación en la STC 227/1988, de 9 de noviembre, FFJJ 13 y 15, afirmando la constitucionalidad de la utilización del criterio territorial de la cuenca hidrográfica intercomunitaria para la determinación de las competencias del Estado, advirtiendo que no es, sin embargo, el único criterio a tener en cuenta, pues el interés comunitario (art. 148.1.10 CE) no es necesariamente coincidente con aquél, y debe ser concretado en cada caso. El Tribunal no ha precisado posteriormente el alcance exacto de la competencia autonómica ex artículo 148.1.10 CE, pero ha seguido manteniendo hasta el día de hoy el criterio de la unidad de cuenca (SSTC 161/1996, de 17 de octubre; 11/1998, de 13 de enero; 30/2011, de 6 de marzo, y 32/2011, de 17 de marzo). En las dos últimas citadas, se subraya que, aunque el criterio de la cuenca hidrográfica no sea el único constitucionalmente posible, no le es dado al legislador estatal concretar las competencias del Estado en esta materia mediante una fragmentación de la gestión de las aguas intercomunitarias de cada curso fluvial y sus afluentes. El Tribunal rechazó en esos dos pronunciamientos la posibilidad de asunción de competencias autonómicas ya mediante un procedimiento de transferencia o delegación (art. 150.2 CE), ya por un cambio legislativo que abandone el principio de unidad de cuenca. De este modo, puede concluirse que el principio de gestión unitaria de las cuencas hidrográficas supracomunitarias, deducido por el Tribunal Constitucional del artículo 149.1.22 CE y recogido actualmente en el artículo 14.1 del texto refundido de la Ley de aguas, aprobado por Real Decreto Legislativo 1/2001, de 20 de julio, tiene un rango constitucional y no meramente legal.

Por su parte, el Estatuto de Autonomía de Aragón (EAAr) dedica los artículos 19 y 72 y la disposición adicional quinta a regular las competencias autonómicas en materia de aguas. Su análisis requiere partir de lo dispuesto en los artículos 149.1.22 y 148.1.10 CE, y de la interpretación recogida en la STC 110/2011, de 10 de junio, en particular, en cuanto a la competencia autonómica sobre las aguas exclusivamente intracomunitarias y sobre los aprovechamientos hidráulicos de interés para la Comunidad Autónoma (FFJJ 10 y 11), y en cuanto a la denominada «reserva de agua de uso exclusivo para los aragoneses», como directriz para los poderes públicos aragoneses que carece de valor vinculante para el legislador estatal (FJ 17).

b) En un primer bloque, la impugnación se proyecta sobre las diversas competencias que la Ley impugnada reconoce a la Comunidad Autónoma de Aragón para la gestión de la denominada «reserva de uso exclusivo para los aragoneses» de 6.550 hm³. Este volumen de agua procede de las cuencas hidrográficas intercomunitarias que transcurren por Aragón y, en especial, de la cuenca del Ebro. Por ello, las competencias de gestión sobre el volumen de aguas que los planes hidrológicos (de cuenca o nacional) asignen para el uso de los aragoneses implica la gestión de las aguas de una cuenca hidrográfica supracomunitaria, con vulneración del orden constitucional de competencias en materia de agua definido por la citada jurisprudencia constitucional. El ejercicio de competencias autonómicas sobre un aprovechamiento hídrico de una cuenca supracomunitaria, como es el caso, comportaría una fragmentación de la gestión unitaria de las cuencas que atraviesan la Comunidad Autónoma de Aragón, opuesta a la STC 110/2011, FFJJ 10 y 11, conforme a la cual la competencia autonómica sobre los aprovechamientos hidráulicos de interés de la Comunidad Autónoma a los que se refiere el artículo 72.1, párrafo segundo, EAAr se circunscribe a las aguas exclusivamente intracomunitarias.

No obsta a esta conclusión que el artículo 1.2 de la Ley de las Cortes de Aragón 10/2014 prevea que tales competencias de gestión serán aquellas que «puedan ser ejercidas por la Comunidad Autónoma mediante transferencia, encomienda o convenio con la Administración General del Estado». Las SSTC 30/2011 y 32/2011 ya determinaron que el principio de gestión unitaria de las aguas de las cuencas hidrográficas intercomunitarias se impone al propio legislador estatal, quien, de este modo, no podrá transferir competencias de gestión sobre tales cuencas a las Comunidades Autónomas en ejercicio del artículo 150.2 CE, ni adoptar un modelo de gestión de las aguas que suponga una fragmentación de las cuencas hidrográficas. En menor medida, el riesgo de fragmentación también se encuentra presente en las encomiendas de gestión y en los convenios de colaboración y, en todo caso, el Tribunal ha declarado en las citadas sentencias que la determinación de las modalidades técnicas que puede revestir la administración unitaria de las cuencas hidrográficas intercomunitarias se encuentra reservada al Estado. Por este motivo, se cuestionan los siguientes preceptos:

(i) El artículo 1.2 recoge diversas competencias autonómicas sobre la reserva hídrica de 6.550 hm³, lo que implica la gestión sobre un aprovechamiento hidráulico procedente de cuencas hidrográficas supracomunitarias; concretamente: la «gestión» de dicha reserva (letra b); la «concesión de los recursos hídricos asignados y reservados por la planificación hidrológica, así como el régimen de aprovechamiento de las aguas» (letra e) y el «registro de la concesión de recursos hídricos asignados y reservados por la planificación hidrológica a la Comunidad Autónoma de Aragón, especialmente en relación con la reserva de agua de 6.550 hm³» (letra d).

(ii) El artículo 4 aa) define la reserva hídrica como el «aprovechamiento hídrico de una cuenca intercomunitaria», en lo que supone un reconocimiento de las competencias autonómicas sobre las cuencas hidrográficas supracomunitarias.

(iii) El principio de unidad de cuenca no permite que la Comunidad Autónoma de Aragón asuma la gestión de las cuencas supracomunitarias en virtud de alguno de los posibles procedimientos de transferencia competencial a que alude el artículo 5 a) (delegación, encomienda o convenio con la Administración general del Estado).

(iv) El artículo 5 p) establece que los poderes públicos aragoneses deberán buscar «la mayor eficacia en el uso racional de la reserva hídrica aragonesa fijada por nuestro Estatuto de Autonomía». No puede afirmarse que la reserva hídrica esté «fijada» por el Estatuto de Autonomía, ya que la STC 110/2011 declaró que el volumen de 6.550 hm³ a que se refiere la disposición adicional quinta EAAr no constituye una imposición vinculante para el legislador estatal, que es libre para determinar la asignación de aguas para uso de los aragoneses que proceda en cada caso.

(v) El artículo 7.1 apodera al Instituto Aragonés del Agua para llevar el registro de aguas de Aragón, en el que se inscribirán, entre otras, las «concesiones de la reserva de agua de uso exclusivo de los aragoneses», en el ejercicio de las competencias que sean objeto de «transferencia, encomienda o convenio» con el Estado. De nuevo este precepto admite el ejercicio de competencias autonómicas sobre aprovechamientos hidráulicos supracomunitarios y, por ello, no respeta el principio constitucional de unidad de cuenca.

(vi) El artículo 12.2 b) encomienda la gestión de la «reserva de agua» a la Administración hidráulica de Aragón [letra b)], siendo el fundamento de su impugnación idéntico al que concurre en los preceptos ya examinados.

(vii) El artículo 12.4 prevé que los poderes públicos aragoneses «velarán por la inscripción» de la reserva de agua en favor de la Comunidad Autónoma «en el Registro de Aguas de la Administración General del Estado». Aunque parece limitarse a marcar una directriz a los poderes públicos aragoneses, la inscripción de dicha reserva de agua en el registro estatal no está contemplada en la legislación (art. 80 del Real Decreto Legislativo 1/2001). En realidad, se trata de una previsión dirigida a tratar de consolidar dicha reserva mediante su inscripción en el registro estatal, cuando la jurisprudencia constitucional tiene declarado que no constituye un derecho consolidado por la Comunidad Autónoma de Aragón.

(viii) El artículo 15.1 otorga a la Comunidad Autónoma de Aragón competencias de gestión de la reserva de agua [letra b)] y de participación preceptiva en los procesos de autorización de concesiones en el marco de dicha reserva [letra e)], así como las funciones de policía sobre el dominio público hidráulico, la inspección y vigilancia de las condiciones derivadas de las concesiones y autorizaciones del dominio público hidráulico, las explotaciones de aprovechamientos, las instalaciones y las obras hidráulicas, en general, especialmente de las derivadas de las concesiones de la reserva de agua de uso exclusivo de los aragoneses [letra n)]. Tales competencias, al incidir en aprovechamientos hidráulicos supracomunitarios, no pueden ser asumidas por la Comunidad Autónoma de Aragón.

(ix) El artículo 19.2 atribuye al Instituto Aragonés del Agua la «planificación de la reserva de agua de los aragoneses» [letra a), número 1], no la mera participación en su planificación, así como la emisión de «informe previo preceptivo» sobre los expedientes que tramiten los organismos de cuenca, que será «determinante» en lo referido a las concesiones relativas a la «reserva de agua de uso exclusivo de los aragoneses» [letra c), número 2]. Se trata de previsiones que ponen en cuestión las competencias estatales para la gestión unitaria de las cuencas hidrográficas supracomunitarias.

(x) El artículo 50 apodera al Gobierno de Aragón para la elaboración de los «planes de regadíos y usos agrarios» que «tengan del agua para el aprovechamiento de la reserva hídrica de uso exclusivo de los aragoneses, en el ámbito de sus competencias o mediante transferencia, encomienda o convenio con la Administración General del Estado». Estas competencias inciden en aprovechamientos hidráulicos procedentes de cuencas supracomunitarias cuya gestión se encuentra reservada, por el principio de unidad de cuenca, a la Administración general del Estado.

(xi) El artículo 69 faculta al Instituto Aragonés del Agua para «asignar» los recursos de la Comunidad Autónoma de Aragón disponibles [letra a)], para «modificar, adaptar, reajustar y ampliar la cantidad de los recursos en origen, la duración temporal y la regulación estacional de las concesiones a las poblaciones» [letra d)], y para «determinar» para cada uso el punto en el que debe instalarse la toma de abastecimiento correspondiente a una concesión nueva o cualquier ampliación de las concesiones existentes para el abastecimiento de uno o diversos municipios [letra f), número 1]. Todas estas competencias van referidas nuevamente a la reserva hídrica procedente de cuencas supracomunitarias, cuya gestión no puede corresponder a la Comunidad Autónoma de Aragón por exigencias del principio de unidad de cuenca.

(xii) El artículo 70 atribuye al Instituto Aragonés del Agua, entre otras, las dos siguientes funciones: tramitar las autorizaciones administrativas y concesiones de los recursos hídricos asignados y reservados por la planificación hidrológica a favor de la Comunidad Autónoma, en especial la reserva de agua de uso exclusivo de los aragoneses de 6.550 hm³ [letra a)] así como formular, en el caso de cuencas intercomunitarias, propuesta de resolución al organismo de cuenca, que será «determinante» en el caso de concesiones relativas a la reserva de agua de uso exclusivo de los aragoneses (letra e). Las facultades contempladas en relación con la tantas veces mencionada reserva hídrica se impugnan por razones idénticas a las ya indicadas, especialmente por lo que hace al carácter «determinante» de dicho informe, en la medida que infringe la doctrina constitucional sobre el no carácter vinculante de informes autonómicos cuando se emiten sobre competencias exclusivas estatales.

(xiii) La disposición transitoria primera es inconstitucional por cuanto contempla el traspaso de servicios y medios de la Administración general del Estado a la Comunidad Autónoma de Aragón como el mecanismo indicado para el ejercicio de las competencias autonómicas sobre las cuencas supracomunitarias, en especial sobre la reserva de agua de uso exclusivo de los aragoneses, en contra de lo señalado en las SSTC 30/2011 y 32/2011, que han entendido que la utilización de este instrumento produciría la fragmentación de la gestión de las cuencas.

c) El segundo bloque de preceptos, sin incidir en la gestión de la «reserva hídrica», se impugna por reconocer competencias autonómicas que afectan igualmente a las cuencas hidrográficas supracomunitarias.

(i) El artículo 8.1 dispone que «se podrá crear el Registro de Seguridad de presas, embalses y balsas de Aragón, en el que se inscribirán todas las presas, embalses y balsas cuya competencia corresponda a la Comunidad Autónoma de Aragón». El resto de los apartados de este precepto constituyen desarrollo de esta previsión.

El artículo 360 del Reglamento del dominio público hidráulico, aprobado por Real Decreto 849/1986, de 11 de abril, realiza un reparto de competencias en esta materia respondiendo al principio constitucional de gestión unitaria de las cuencas hidrográficas supracomunitarias. Dejando al margen las balsas, que tienen un régimen jurídico diferente pues pueden encontrarse fuera del dominio público hidráulico (art. 360 del Real Decreto 849/1986), se impugna este precepto porque la puesta en funcionamiento de dicho registro se encuentra condicionada por la disposición final primera de la Ley de Aragón 10/2014 a la transferencia de competencias estatales en materia de dominio público hidráulico, lo que evidencia que ha sido concebido para ejercer competencias sobre presas, embalses y balsas que se encuentran en cuencas hidrográficas supracomunitarias. En atención a la ya citada jurisprudencia constitucional, se somete a la consideración del Tribunal la declaración de inconstitucionalidad, por conexión, de la disposición final primera, vinculada a la del artículo 8.

En apoyo de la tesis que se mantiene, se aporta el informe de la Dirección del agua del Ministerio de Agricultura, Alimentación y Medio Ambiente, de fecha 29 de julio de 2015, en el que se acredita la inexistencia de presas y embalses de competencia autonómica a las que pueda resultar de aplicación este precepto.

(ii) El artículo 19.2 c) 3 atribuye al Instituto Aragonés del Agua la función de impulsar «la declaración y protección de las reservas naturales fluviales, para su incorporación a los planes hidrológicos de las demarcaciones con territorio aragonés, con la finalidad de preservar, sin alteraciones, aquellos tramos de ríos con escasa o nula intervención humana», y prevé que «estas reservas se circunscribirán estrictamente a los bienes de dominio público hidráulico» y que «serán gestionadas por el Gobierno de Aragón aquellas cuyo territorio se encuentre íntegramente en la Comunidad, en virtud de las competencias en espacios naturales protegidos, sin perjuicio de las competencias de la Administración General del Estado».

Las «reservas naturales fluviales» se encuentran contempladas en el artículo 42.l b c̛) del Real Decreto Legislativo 1/2001, que las incluye en los planes hidrológicos de cuenca, precisando que se circunscribirán estrictamente a los bienes de dominio público hidráulico. Por su parte, el plan hidrográfico de la parte española de la demarcación hidrográfica del Ebro, aprobado por Real Decreto 129/2014, de 28 de febrero, propone en su artículo 69.1 la declaración como reservas fluviales, por parte de las «Administraciones competentes», de determinados tramos de río recogidos en su anexo 9. Dado que las reservas naturales fluviales son figuras de protección ambiental, su declaración corresponde a la Comunidad Autónoma respectiva, que ejercerá competencias de protección de la naturaleza, mientras que los organismos de cuenca deberán asumir la gestión del dominio público hidráulico, cuando se trate de cuencas supracomunitarias. Se reprocha al precepto que no distingue con claridad entre uno y otro tipo de competencias, y da a entender que la Comunidad Autónoma de Aragón también ostenta competencias sobre el dominio público hidráulico de tales reservas.

(iii) El artículo 67 prevé un informe preceptivo y determinante del Instituto Aragonés del Agua para actos y planes con incidencia en el territorio de las distintas administraciones públicas, para los mismos supuestos que el 25.4 del Real Decreto Legislativo 1/2001 contempla el informe del organismo de cuenca. Al no circunscribir el informe autonómico a las aguas de las cuencas internas intracomunitarias, su carácter «determinante» pudiera constituir un obstáculo para la gestión unitaria de las cuencas hidrográficas supracomunitarias, siendo por esta razón inconstitucional.

(iv) Sobre el artículo 71.3, dedicado a las autorizaciones de vertido, cabe recordar que el artículo 17 d) del Real Decreto Legislativo 1/2001 contempla la posibilidad de que la «tramitación» de autorizaciones referentes al dominio público de cuencas supracomunitarias pueda ser encomendada a las Comunidades Autónomas. Pero ni el Real Decreto Legislativo 1/2001 ni el Real Decreto 849/1986 prevén, en tal supuesto, las consecuencias que el artículo 71.3 de la Ley 10/2014 anuda a la falta de comunicación de la resolución del organismo de cuenca en el plazo de tres meses. Este precepto introduce, en realidad, un condicionamiento para el ejercicio de las competencias estatales sobre las cuencas hidrográficas intercomunitarias, y, por ello, es inconstitucional.

(v) El artículo 72 recoge una previsión que faculta a la Administración aragonesa para el ejercicio de facultades de policía tanto en las cuencas hidrográficas intracomunitarias, como en las supracomunitarias «cuando le sea atribuida por la legislación estatal, en los términos establecidos por el Estatuto de Autonomía, la legislación básica y el resto de la legislación vigente».

La disposición adicional decimocuarta del Real Decreto Legislativo 1/2001, introducida por el Real Decreto-ley 12/2011, de 26 de agosto, que habilitaba a las Comunidades Autónomas para el ejercicio de las facultades de policía en las cuencas hidrográficas intercomunitarias, fue eliminada por la Ley 11/2012, de 19 de diciembre, de medidas urgentes en materia de medio ambiente, para evitar, según su exposición de motivos, que pueda verse afectado el principio de unidad de gestión de las cuencas hidrográficas intercomunitarias, y salir al paso de los desarrollos normativos que sobre esta materia hayan realizado o puedan realizar las Comunidades Autónomas habilitadas por esa disposición adicional. El precepto impugnado, el citado artículo 72, es inconstitucional en cuanto prevé que el Estado pueda atribuir a esta Comunidad Autónoma facultades de policía sobre las cuencas hidrográficas intercomunitarias que podrían poner en riesgo el principio de gestión unitaria, máxime cuando se vincula tal posibilidad a «los términos del Estatuto de Autonomía», que no pueden establecer unilateralmente tal determinación.

(vi) El artículo 76, dedicado a la reutilización de aguas regeneradas, establece unas consecuencias para la falta de comunicación del organismo de cuenca que, incluso en el caso de encomienda de la tramitación [artículo 17 d) Real Decreto Legislativo 1/2001], suponen un condicionamiento para el ejercicio de las competencias estatales sobre las cuencas hidrográficas intercomunitarias que comportan su inconstitucionalidad.

2. Por providencia de 10 de septiembre de 2015, el Pleno, a propuesta de la Sección Cuarta, acordó admitir a trámite el recurso de inconstitucionalidad; conforme a lo establecido por el artículo 34 de la Ley Orgánica del Tribunal Constitucional (LOTC), dar traslado de la demanda y documentos presentados al Congreso de los Diputados, al Senado, a la Diputación General de Aragón y a las Cortes de Aragón, al objeto de que en el plazo de quince días pudieran personarse en el proceso y formular las alegaciones que estimaren convenientes; tener por invocado por el Presidente del Gobierno el artículo 161.2 CE, lo que, a su tenor y de conformidad con el artículo 30 LOTC, produce la suspensión de la vigencia y aplicación de los preceptos recurridos; y publicar la incoación del recurso en el «Boletín Oficial del Estado» y en el «Boletín Oficial de Aragón».

3. Por sendos escritos registrados en el Tribunal Constitucional los días 23 y 28 de septiembre de 2015, los Presidentes del Senado y del Congreso de los Diputados comunicaron los acuerdos de las Mesas de sus respectivas Cámaras de personarse en este procedimiento y ofrecer su colaboración a los efectos del artículo 88.1 LOTC.

4. Con fecha 9 de octubre de 2015, tuvo entrada en el registro general de este Tribunal escrito del Letrado de la Comunidad Autónoma de Aragón, en representación de su Gobierno, personándose en el proceso y oponiéndose al recurso por los motivos que seguidamente se resumen.

a) En el recurso se aprecia, de una parte, la discordancia lógica en la determinación del objeto concreto de la impugnación (al no haberse extendido a otros preceptos) y, de otra, que falta una lectura de los preceptos impugnados acorde con la sistemática del conjunto de la Ley y aun del resto del subordenamiento autonómico, del que se sigue su carácter preventivo o cautelar ante el sometimiento de las normas al reparto de competencias resultante de la Constitución Española y el Estatuto de Autonomía de Aragón. Se detallan seguidamente los concretos términos y cláusulas de salvaguarda que expresamente limitan o condicionan el alcance o la eficacia de las previsiones recogidas en los preceptos objeto de impugnación.

En particular, la disposición transitoria primera, relativa al traspaso de servicios, es el prius necesario, en la lógica de las competencias concurrentes y dentro del respeto a la competencia estatal, para «la aplicación de las disposiciones de esta ley relativas a la participación en la tramitación de autorizaciones y concesiones, en especial sobre la reserva de agua de uso exclusivo de los aragoneses» (apartado 1). Contiene un mandato dirigido al Gobierno de Aragón como expresión de la voluntad política y sin ulterior vinculación para el Estado, en lo que condiciona la eficacia última de una parte de la regulación autonómica, y demuestra que la norma carece de cualquier virtualidad en orden a una atribución competencial directa de las competencias del Estado que pudiera ser eficaz per se al margen de la decisión estatal en orden a una efectiva cooperación político-administrativa. La tacha de inconstitucionalidad dirigida a esta disposición constituye la mejor evidencia del carácter meramente preventivo del entero recurso y lo artificioso y teórico del objeto de la impugnación.

b) No puede obviarse la diferente posición mantenida por el Abogado del Estado en el recurso de inconstitucionalidad contra el Estatuto de Autonomía de Aragón, que dio lugar a la STC 110/2011, recogida en los antecedentes de la misma, que se transcriben.

La actual tacha de inconstitucionalidad por pretendida extralimitación competencial se aparta de aquella posición, es meramente preventiva y, adicionalmente, tributaria de una interpretación rígida del principio de unidad de cuenca hidrográfica, que ignora la realidad plural y la concurrencia competencial, apuntándose de la que, en puridad, resultaría del recto desarrollo de la doctrina constitucional. El recurso obvia la presunción de constitucionalidad de la norma y el principio de su conservación sobre una interpretación adecuada al orden competencial, así como el alcance de las técnicas de coordinación, cooperación y colaboración interadministrativa que son, en su esencia, plenamente respetuosas con la posición constitucional de primacía de la competencia estatal por razón del carácter intercomunitario de la cuenca hidrográfica. Tampoco queda explicada la arbitrariedad que se ha seguido en la determinación de los preceptos objeto de tacha, eludiéndose su literalidad y la sistemática que debe presidir su interpretación y aplicación ex artículo 3.1 del Código civil, sobre las propias previsiones ya establecidas en la legislación estatal en materia de aguas.

c) De la jurisprudencia constitucional [en particular, STC 110/2011, FFJJ 5, 7, 13 y 17; en el mismo sentido, se invocan las SSTC 48/2010, de 9 de septiembre, FJ 2; 19/2013, de 31 de enero, FFJJ 2 g) y 3, y 13/2015, de 5 de febrero, FFJJ 3 y 5 b)], se extraen las siguientes conclusiones: (i) la competencia autonómica en materia de aguas deriva en particular del artículo 72.2 EAAr, de proyección territorial y que, junto con la reserva hídrica a favor de la Comunidad Autónoma fijada por el Estado, determinan y configuran el interés comunitario, habilitándola a participar en el ejercicio de la competencia estatal en la cuenca intercomunitaria; (ii) la prevalencia de la competencia estatal constituye el límite de la competencia autonómica, entendiéndose como tal el que deriva del mantenimiento del poder último de decisión que corresponde al Estado en las cuencas intercomunitarias conforme a la función de coordinación que le es propia; (iii) la titularidad de competencias concurrentes, en ámbitos materiales distintos del estricto aprovechamiento hidráulico, que se proyectan y ejercitan en un mismo espacio físico y que obligan a instrumentalizar técnicas y mecanismos de cooperación y colaboración entre el Estado y la Comunidad Autónoma; (iv) la concurrencia competencial en ese marco complejo no puede resolverse en términos de exclusión, so pena, de otro modo, de privar de contenido la atribución del artículo 72.2 EAAr, vaciando la competencia estatutaria y su desarrollo legislativo; (v) la participación y la colaboración de la Comunidad, mediando el interés autonómico, en el ejercicio de la competencia estatal y, por tanto, en las funciones de planificación y gestión del recurso sobre técnicas de diversificación de las fases procedimentales, respetando el límite de la reserva de la decisión al Estado o, en su caso, previa encomienda de ejercicio o concertación del modo, las formas y términos para llevar a efecto esa cooperación; y (vi) la delimitación exclusiva del bloque de la constitucionalidad conformado por la Constitución y el Estatuto de Autonomía, y del que queda excluida la legislación estatal de aguas.

No estamos por tanto ante la ruptura del principio de unidad de cuenca, sino ante el modo, la forma y los casos en los que la Comunidad Autónoma colabora con el Estado en ejercicio de la competencia tiene atribuida, toda vez que la regulación ahora cuestionada salva siempre la supremacía de la decisión estatal como manifestación nuclear de su función de coordinación. Además, la aplicación de este principio de coordinación en la legislación estatal de aguas no excluye las técnicas de colaboración basadas en la voluntariedad, siendo constitucionalmente inadmisible atribuir a la coordinación un alcance tal que impida a la Comunidad Autónoma establecer mecanismos de cooperación en el ámbito de sus propias competencias [SSTC 227/1988, FJ 20 e), y 110/1998, de 21 de mayo, FJ 3], como ilustran los preceptos del Real Decreto Legislativo 1/2001 que se citan a título de ejemplo. La no admisión de tales técnicas de cooperación supondría un vaciamiento del contenido de las competencias concurrentes de titularidad de la Comunidad Autónoma en mérito exclusivo de una competencia estatal que no puede obviar su incidencia sobre la parte del territorio regional que conforma el conjunto, razón por la cual las funciones de gestión y administración del dominio hidráulico estatal de las cuencas supracomunitarias llevan implícita, en la legislación hidráulica estatal, la utilización de técnicas de cooperación y colaboración, en una manifestación más del principio general de colaboración interadministrativa. La aplicación de dicho principio no cierra la posibilidad de que el legislador autonómico prevea, siempre bajo límites constitucionales (esto es, respetando la esencia de la competencia estatal, su capacidad de decisión plena), la posibilidad de utilizar técnicas específicas de colaboración definidas, sobre las previsiones estatutarias, por el principio de voluntariedad. Su consecuencia no es la quiebra del principio de coordinación, ni conlleva la alteración del carácter vinculante y preferente de la competencia estatal en orden a la gestión unitaria del recurso, limitándose únicamente a cohonestar el ejercicio de las competencias, integrando el interés público autonómico estatutariamente reconocido.

La aplicación de técnicas de colaboración prevista en el Real Decreto Legislativo 1/2001 cuando coexisten varias competencias concurrentes sobre un recurso natural y el medio físico en el que se desenvuelve (entre otras, la ordenación del territorio, la calidad de las aguas, la protección de los ecosistemas acuáticos, etc., cuestiones todas ellas que definen en su conjunto una «política del agua» específica legitimada por el ejercicio de competencias concurrentes), justificadas estatutariamente en los artículos 19.1, 19.3, 72.2 y 70.3 y en la disposición adicional quinta EAAr, no se restringen a soslayar la atribución de la coordinación al Estado, ni niegan la aplicación por la Comunidad Autónoma de otras técnicas de colaboración que complementen el modo de ejercicio de la competencia estatal. Máxime, cuando la legislación estatal de aguas salva la posibilidad de delegación o encomienda de las funciones derivadas de la competencia estatal en materia de régimen de uso, protección y control del dominio público hidráulico, con la lógica reserva de la decisión a la Administración estatal [artículos 17 c), 17 d), 24 a), 55, 61.5, 68.3, y 79 del Real Decreto Legislativo 1/2001, entre otros]. Así lo ampara la Ley estatal de aguas, aun cuando no constituya norma del bloque de constitucionalidad que sirva para fijar el canon de enjuiciamiento, o, en su momento, artículo 17 d) hoy vigente, la disposición adicional decimocuarta introducida por el Real Decreto-ley 12/2011, de 26 de agosto). En el mismo sentido, con pleno valor interpretativo, así lo estableció en el Real Decreto 2646/1985, de 27 de diciembre, de traspaso de funciones y servicios a la Comunidad Autónoma de Cataluña.

d) Finalmente, frente a los motivos adicionales apuntados sucintamente por la demanda, y como complemento a lo ya razonado, se expone lo siguiente:

(i) El artículo 12.4 contiene un mero mandato que se dicta, precisamente, en cumplimiento de la disposición adicional quinta EAAr, interpretada por la STC 110/2011 y con fundamento en los principios enunciados en el artículo 19 EAAr. Desde la perspectiva del canon de constitucionalidad, es indiferente la efectividad última de la posible inscripción al amparo del artículo 80 del Real Decreto Legislativo 1/2001.

(ii) En los artículos 19.2 c) 2 y 70 c), el término «determinante» debe ser interpretado en su recto sentido constitucional: no es equivalente a «vinculante», y responde a la lógica del juego competencial que lo justifica, cuyo efecto consecuente sería el reforzar la exigencia de motivación si el órgano competente se apartase en la adopción de la decisión del sentido de lo informado, sin que ello pueda entenderse como privación o condicionamiento de la capacidad resolutoria del órgano estatal.

e) La impugnación del resto de preceptos tiene como denominador común su carácter preventivo.

(i) La impugnación del artículo 8 carece de fundamento constitucional, toda vez que la llevanza del registro se somete, para el caso de las presas, embalses y balsas que se ubican en cuencas intercomunitarias, a los límites que establece la disposición final primera, requiriéndose de la voluntariedad del Estado para la efectiva ejecución de la competencia por la Comunidad, acudiendo a técnicas de cooperación.

(ii) El reproche al artículo 19.2 c) 3 se articula sobre su falta de claridad, cuando la regulación autonómica sobre las «reservas naturales fluviales» se asienta en las competencias estatutarias en materia de aguas que se proyectan sobre los ecosistemas acuáticos, de espacios naturales protegidos y de protección tanto de los ecosistemas en los que se desarrolle la pesca fluvial y lacustre y la acuicultura como del medio ambiente (artículos 72.2, 71.1.22, 71.1.23 y 75.3 EAAr). No puede generar duda interpretativa alguna la simple remisión a la aplicación de técnicas de coordinación en el ejercicio de competencias concurrentes en un mismo espacio físico.

(iii) El cuestionamiento del artículo 67 obvia la conexión del informe del Instituto Aragonés del Agua con las funciones de éste, enumeradas en el artículo 19, con el régimen de planificación regulado en los artículos 44 y ss., y su relación con los distintos instrumentos de planeamiento y otro tipo de actuaciones públicas que afectan a la competencia funcional del Instituto Aragonés del Agua. Vale lo ya dicho respecto del carácter determinante del informe a propósito de los artículos 19.2 c) 2 y 70 c).

(iv) Los reparos a los artículos 71.3 y 76.3 no pueden prosperar, pues el establecimiento de un efecto vinculado al silencio no constituye condicionamiento material de la competencia propia del órgano decisor, sino un simple medio para una efectiva realización de los principios de colaboración interadministrativa y de eficiencia.

(v) El reproche al artículo 72 no se puede sustentar como vicio de inconstitucionalidad, toda vez que su eficacia queda condicionada a la decisión última del legislador ordinario, respetando así la competencia estatal.

5. La Letrada de las Cortes de Aragón se personó en el proceso mediante escrito registrado el 25 de septiembre de 2015, solicitando prórroga del plazo concedido para formular alegaciones, que le fue concedida mediante providencia del Pleno de 28 de septiembre de 2015, por plazo de ocho días a contar desde la expiración del plazo ordinario. El escrito de alegaciones, presentado el 23 de octubre de 2015, expone los motivos para la desestimación del recurso, que se sintetizan a continuación.

a) El recurso acude a interpretaciones forzadas, incompatibles con los principios de interpretación literal y sistemática, sirviéndose en ocasiones de afirmaciones genéricas en las que se omite un mínimo de argumentación que permita desvirtuar la presunción de constitucionalidad de los preceptos impugnados (STC 110/2011, FJ 3). No es admisible la impugnación preventiva de disposiciones que, no violentando el texto constitucional y encontrando perfecto acomodo en la doctrina constitucional y en la propia legislación estatal, pudieran, en un momento futuro y eventualmente, ser aplicadas de forma contraria a la Constitución. Para depurar este tipo de posibles conductas del legislador autonómico existen mecanismos de reacción una vez que la vulneración constitucional se haya producido efectivamente, ya que estas cuestiones en ningún caso pueden prejuzgarse, teniendo en cuenta que se trata de disposiciones que admiten una interpretación conforme a la Constitución (SSTC 4/1981, de 2 de febrero, FJ 1; 5/1981, de 13 de febrero, FJ 6; 122/1983, de 16 de febrero, FJ 6; 176/1999, de 30 de septiembre, FJ 3; 233/1999, de 16 de diciembre, FJ 18; 152/2003, de 17 de julio, FJ 7, y 98/2004 FJ 8).

b) Además de precisar que el Tribunal Constitucional en ningún momento afirma que el criterio de la cuenca hidrográfica sea el único constitucionalmente admisible, en el artículo 14 del Real Decreto Legislativo 1/2001 el principio de unidad de cuenca no aparece indisolublemente ligado al de su gestión unitaria, toda vez que los principios de descentralización y coordinación son reconocidos junto al de unidad de gestión. Del mismo modo, el legislador estatal incorpora el ineludible mandato de respeto a las competencias autonómicas concurrentes en materia de aguas, por lo que tampoco cabe hacer la interpretación excluyente e ilimitada que el recurrente efectúa de la competencia estatal que vacía de contenido las competencias autonómicas concurrentes y, singularmente, de las que ex artículos 148.1.4, 9 y 10, 149.1.22 y 23 CE, establecen los apartados primero (párrafo segundo) y segundo del artículo 72 EAAr. El artículo 23 del Real Decreto Legislativo 1/2001 diferencia las funciones de administración y control del dominio público hidráulico [art. 23.1 b)] de las relativas a los aprovechamientos, circunscribiendo éstos a los de interés general o que afecten a más de una Comunidad Autónomas [art. 23.1 c)]. El concepto de recurso se asocia al de agua, al objeto de diferenciarlo del de su aprovechamiento, que es el propio del uso concreto y específico (abastecimiento, riego, usos industriales o ambientales), y que puede atribuirse a las Comunidades Autónomas (STC 227/1988, FFJJ 13, 15 y 18).

De la jurisprudencia constitucional no puede colegirse que la unidad de gestión de las cuencas hidrográficas sea impuesta por la Constitución como el único modelo posible. El Tribunal se refiere a la necesidad de una gestión homogénea del conjunto integrado de cada cuenca, pero ésta puede alcanzarse de diversas formas, no únicamente a través de un único sujeto gestor. El criterio del tipo de cuenca hidrográfica (intracomunitaria o supracomunitaria) sirve como base de la delimitación competencial, pero ello no significa que la Comunidad Autónoma carezca de títulos específicos de carácter general (aprovechamientos hidráulicos, canales y regadíos de interés de la Comunidad Autónoma, aguas minerales y termales) o de carácter sectorial (ordenación del territorio, medio ambiente, espacios naturales, agricultura, sanidad, pesca, montes, etc.) que necesariamente inciden en la materia, a través de su participación y colaboración [STC 227/1988, FJ 20 d)]. El recurrente confunde la supraterritorialidad hidrológica como criterio delimitador de las competencias del Estado en materia de aguas, con una gestión unitaria excluyente del legítimo ejercicio de las competencias autonómicas constitucionalmente reconocidas ex artículo 148.1.10 CE, al que, en ningún caso, cabe imputar un fraccionamiento de la cuenca hidrográfica, puesto que se trata de un aprovechamiento de interés autonómico reconocido como tal por la propia planificación hidrológica estatal y de cuenca.

Los artículos 148.1.10 y 149.1.22 CE fijan dos criterios constitucionales no coincidentes: el del interés y el del territorio (STC 227/1988, FJ 15). Uno no debería resultar excluido a favor del otro por el hecho de que las aguas sobre las que se proyecta pertenezcan a una cuenca supracomunitaria: el interés autonómico ha de encontrar protección constitucional, tanto en las cuencas intracomunitarias como en las supracomunitarias. Ello es una exigencia del Estado autonómico, donde los intereses generales que la gestión pública del agua impone pueden satisfacerse tanto por la Administración estatal como por la autonómica. El límite constitucional a la gestión pública del agua viene impuesto por la concepción integral del recurso hidráulico y la gestión homogénea de los aprovechamientos, sean estos de interés estatal o autonómico, sin que el reparto competencial permita excluir, sin más, a las Comunidades Autónomas de la gestión de los aprovechamientos hidráulicos de interés autonómico en las cuencas supracomunitarias. Lo que la Constitución impone es una concepción integral del recurso agua, que encontrará satisfacción mediante la gestión homogénea del conjunto de la cuenca, que se procura a través de la planificación hidrológica [STC 227/1988, FJ 20 d)].

En este caso concreto, no puede obviarse lo establecido en la planificación hidrológica estatal (disposición adicional decimotercera de la Ley 10/2001) ni en la de cuenca [art. 32.1 f)] del plan hidrológico de la parte española de la demarcación hidrográfica del Ebro, aprobado por Real Decreto 129/2014, de 28 de febrero). No se entiende cuál es el riesgo de fragmentación del principio de unidad de cuenca, cuando se trata de un aprovechamiento que el propio legislador estatal de aguas, en su función planificadora, ha establecido expresamente a disposición de la Comunidad Autónoma de Aragón, concretando tanto la asignación de recursos como los usos a los que están destinados. Por ello, aun cuando el criterio territorial de cuenca hidrográfica adoptado por el legislador estatal no haya permitido asumir estatutariamente a las Comunidades Autónomas competencias en las cuencas supracomunitarias sobre aquellos concretos afluentes o tramos de río que discurran por su territorio, que es lo que cuestiona la jurisprudencia que se cita de contrario (SSTC 227/1988, 30/2011, de 16 de marzo de 2011, y 32/2011, de 17 de marzo), nada tiene ello que ver con la posibilidad constitucionalmente admitida de que el legislador sectorial de aguas pueda establecer reservas de agua a disposición de las Comunidades Autónomas (STC 110/2011) y que, una vez concretados y asignados tales aprovechamientos en el planeamiento hidrológico estatal y de cuenca, el legislador autonómico pueda, ex artículos 148.1.10 y 149.1.22 y 23, ejercer las competencias autonómicas que tiene estatutariamente atribuidas, entre otros, en los artículos 19, 71.2 1 y 22, 72, 75.3 y en la disposición adicional quinta EAAr.

El Tribunal Constitucional no ha desechado la participación autonómica en la gestión de las cuencas supracomunitarias (STC 30/2011, respecto de la policía del dominio público hidráulico o la tramitación de las autorizaciones), como tampoco lo ha hecho en relación con los aprovechamientos de interés comunitario, por lo que, en ningún caso, cabe deducir de tal posibilidad esa genérica imputación de fraccionamiento de la unidad de cuenca y automática inconstitucionalidad que ahora se pretende.

c) Además de las ya citadas competencias sectoriales autonómicas que guardan directa conexión con el agua, el Estatuto de Autonomía de Aragón dedica los artículos 19 y 72 y la disposición adicional quinta a regular sus competencias en materia de agua, cuya constitucionalidad ha sido avalada por la STC 110/2011. El hecho de que esta última previsión no constituya una regulación prescriptiva que se imponga al legislador estatal por su mención estatutaria no merma el valor vinculante que para el mismo deriva de su inclusión en la planificación hidrológica, como ya se ha expuesto. Es más, la vinculación del legislador estatal procede de la propia Constitución: es el Gobierno recurrente el que se encuentra vinculado por el tenor literal de la Ley de aguas, en la que como máxima expresión de gestión homogénea de la cuenca hidrográfica se consagra la vinculación del mismo a la planificación hidrológica. El legislador estatal podrá modificarla pero no ignorarla, pues ningún poder público puede situarse al margen del Estado de Derecho (STC 237/2012, de 13 de diciembre, FJ 6).

d) La objeción de inconstitucionalidad que se imputa a los artículos 1.2 b), c) y d); 4 aa); 5 a) y p); 7.1; 12.2 b); 15.1 b), c) y n); 19.2 a) 1 y c) 2; 50; 67; 69 a), d) y f) 1, y 70.a) y c) y a la disposición transitoria primera es la genérica de vulneración del principio de unidad de cuenca, al suponer reconocimiento de competencias autonómicas sobre un aprovechamiento hidráulico procedente de cuencas hidrográficas supracomunitarias. No merecen esta tacha de inconstitucionalidad, pues difícilmente puede inferirse el riesgo de fraccionamiento de la cuenca que el recurrente imputa de forma genérica a los mismos, toda vez que se trata de un aprovechamiento a disposición de la Comunidad Autonómica que ha sido establecido por la propia planificación hidrológica nacional y de cuenca. Los preceptos impugnados no introducen ningún criterio fragmentador de la cuenca ni de su unidad, limitándose a asumir, en el legítimo ejercicio de sus competencias, lo que el propio legislador estatal ha dispuesto y disponga. Todos ellos incorporan cláusulas de salvaguarda de las que, en ningún caso, cabe inferir una atribución de competencias que no haya sido o pueda ser efectivamente llevada a cabo por el Estado.

La concurrencia competencial no se puede resolver en términos de exclusión. La reserva hídrica es un aprovechamiento hidráulico de interés autonómico, una realidad jurídica que no admite contestación habida cuenta de la vigencia de los preceptos estatales que así la han establecido, por lo que no cabe vaciar de contenido las competencias autonómicas que dimanan del artículo 72 EAAr, apartados 1, párrafo segundo, y 2. No cabe afirmar que el Tribunal Constitucional ha desechado la participación en la gestión de las cuencas intercomunitarias por las Comunidades Autónomas, como tampoco lo ha hecho en relación con los aprovechamientos de interés comunitario, considerando que la previsión contenida en la disposición adicional quinta EAAr ha de ser interpretada como una manifestación de dicha participación (STC 110/2011, FJ 17).

e) Específicamente sobre los preceptos impugnados, se alega en síntesis lo siguiente:

(i) La impugnación del artículo 8.1 es preventiva. En ningún caso cabe presuponer a priori una voluntad contraria al texto constitucionalidad, pues su tenor del precepto controvertido resulta coincidente con la regulación efectuada por otras Comunidades Autónomas respecto de las que el recurrente no ha opuesto la tacha que imputa al legislador aragonés (art. 1 del Decreto 11/2013 de Castilla-La Mancha, art. 1 de la Orden TES 341/2013 de Cataluña, o art. 1 del Decreto 12/2015, de Cantabria). Resulta por lo demás plenamente coherente con lo dispuesto por los artículos 360.2 y 363.1 del Reglamento del dominio público hidráulico.

(ii) Respecto de la objeción específica que se imputa al artículo 12.4, para descartar su inconstitucionalidad baste recordar que es el artículo 32.1 f) del plan hidrológico de la parte española de la demarcación hidrográfica del Ebro, aprobado por Real Decreto 129/2014, de 28 de febrero, el que ha exigido que dicha reserva hídrica se inscriba de oficio por el organismo de cuenca en el registro estatal. En cualquier caso, procede igualmente recordar que el Tribunal ha señalado que «velar» no conlleva potestades concretas, sino meras pautas de orientación, por lo que no supone imposición alguna al Estado (STC 110/2011, FJ 9).

(iii) El artículo 19 en su totalidad regula las funciones del Instituto Aragonés del Agua con absoluto respeto al orden competencial; su apartado 1 estatuye la atribución cuando corresponda a la Comunidad Autónoma o, correspondiendo a la Administración del Estado, le sean encomendadas. Cautelas que, asimismo, reiteran los apartados a) 1 y b) 2. También resulta preventiva la impugnación del artículo 19.2 c) 3, del que indebidamente se solicita del Tribunal una declaración interpretativa. Se invocan las SSTC 24/2004, de 24 de febrero, FJ 6; 138/2005, de 26 de mayo, FJ 5, y 131/2006, de 27 de abril, FJ 2.

(iv) Respecto del carácter «determinante» del informe autonómico regulado en los artículos 19.2 c) 2, 67 y 70 c), esta categoría, que exige una especial motivación como género distinto de los informes vinculantes, constituye una creación del legislador estatal, cuya asunción por el legislador aragonés en su Ley de ordenación del territorio ha contado con el consenso de aquel, conforme acredita el acuerdo de solución de las discrepancias competenciales manifestadas en relación con los artículos 48 y 49 de la citada Ley (resolución de 29 de marzo de 2010, de la Secretaría de Estado de Cooperación Territorial, «BOA» núm. 86, de 5 de mayo de 2010).

Constituye una herramienta escrupulosamente respetuosa con el reparto constitucional de poder, que pretende hacer más permeables a los intereses autonómicos las decisiones del Estado, como ha puesto de manifiesto la doctrina. De lo que se trata es de considerar los intereses del territorio, ponderando la importancia relativa de cada uno de los intereses en juego (STC 46/2007, FJ 10), y brindando la oportunidad de modular las soluciones en atención a los legítimos intereses territoriales que convergen, a través de una motivación pormenorizada. Se trata, en definitiva, de guiar la actuación de la Administración para encontrar el punto de equilibrio adecuado entre las competencias concurrentes sobre un mismo espacio físico o un mismo recurso natural (aguas continentales y aprovechamientos hidráulicos de interés autonómico), imponiendo al órgano decisor, precisamente por respeto a las competencias ajenas, una especial carga argumentativa que avale la justificación de las controvertidas medidas de que se trate en intereses públicos superiores.

(v) El artículo 71.3 muestra expresamente el pleno respeto a las competencias estatales, previendo la posibilidad de encomienda de la tramitación de autorizaciones contemplada en el artículo 17 d) del Real Decreto Legislativo 1/2001. Por otra parte, se trata de una posibilidad recogida en el artículo 72.2 EAAr, que encuentra acomodo en las SSTC 138/2010 y 30/2011.

(vi) El artículo 72 tiene asimismo cobertura en el artículo 72 EAAr (y en otros Estatutos de Autonomía), cuya constitucionalidad ha sido confirmada por la STC 110/2011, y en el mismo sentido se ha pronunciado la STC 138/2010.

(vii) El artículo 76.3 recoge una posibilidad de encomienda ya prevista en el artículo 17 d) del Real Decreto Legislativo 1/2001. Los efectos anudados a la falta de comunicación de la resolución del organismo de cuenca son los establecidos en el Real Decreto 2646/1985, de 27 de diciembre, de traspaso a la Generalitat de Cataluña de funciones y servicios en materia de obras hidráulicas, y se corresponden con el régimen establecido en la legislación catalana, que no ha sido impugnada. La participación de la Comunidad Autónoma en la tramitación de las autorizaciones de reutilización de aguas regeneradas, al igual que ha sido interpretada en las autorizaciones de vertido, debe entenderse como un mecanismo de relación interadministrativa consistente en la intervención en un procedimiento competencia de otra Administración, impuesta por la concurrencia competencial en esta materia.

6. Mediante ATC 226/2015, de 15 de diciembre, el Pleno acordó mantener la suspensión de los artículos 71.3 y 76.3 de la Ley de Aragón 10/2014, y levantar la suspensión de los restantes preceptos que han sido objeto de impugnación en este proceso.

7. Por providencia de 17 de octubre de 2017 se señaló para deliberación y votación del presente recurso el día 19 del mismo mes y año.

II. Fundamentos jurídicos

1. El Presidente del Gobierno ha promovido recurso de inconstitucionalidad contra los artículos 1.2 b), c) y d); 4 aa); 5 a) y p); 7.1; 8, en cuanto a presas y embalses; 12.2 b) y 4; 15.1 b), c) y n); 19.2 a) 1, c) 2 y c) 3; 50; 67; 69.a), d) y f) 1; 70.a) y c); 71.3; 72; y 76.3, y la disposición transitoria primera de la Ley 10/2014, de 27 de noviembre, de aguas y ríos de Aragón. El motivo común de inconstitucionalidad que fundamenta la impugnación es la vulneración del artículo 149.1.22 CE y del principio de gestión unitaria de las cuencas hidrográficas supracomunitarias, deducido por la jurisprudencia constitucional de dicha regla competencial y recogido actualmente en el artículo 14.1 del texto refundido de la Ley de aguas, aprobado por Real Decreto Legislativo 1/2001, de 20 de julio.

El recurso se estructura en torno a dos grupos de preceptos: en un primer bloque, se impugnan los artículos 1.2 b), c) y d); 4 aa); 5 a) y p); 7.1; 12.2 b) y 4; 15.1 b), c) y n); 19.2 a) 1, y c) 2; 50; 69 a), d) y f) 1; 70 a) y c) y la disposición transitoria primera, por reconocer la competencia de la Comunidad Autónoma de Aragón para la gestión de la denominada reserva hídrica de 6.550 hm³, fragmentando con ello, siempre según la demanda, la unidad de las cuencas que, en razón de su carácter supracomunitario, deben ser gestionadas por el Estado de forma unitaria. El segundo bloque de impugnación afecta a los artículos 8.1, 19.2 c) 3, 67, 71.3, 72 y 76.3, recurridos por reconocer competencias autonómicas que afectan igualmente a las cuencas supracomunitarias, si bien no inciden en la gestión de la mencionada reserva hídrica.

Por su parte, los representantes procesales del Gobierno y las Cortes de Aragón rechazan que la Ley autonómica 10/2014 haya incurrido en la vulneración constitucional aducida, considerando que encuentra cobertura en los artículos 19 y 72 y la disposición adicional quinta del Estatuto de Autonomía de Aragón (EAAr).

Tras la interposición del recurso de inconstitucionalidad, la Ley de Aragón 10/2014 ha sido modificada por las Leyes 10/2015, de 28 de diciembre, y 2/2016, de 28 de enero. Las reformas introducidas no han afectado a los preceptos impugnados en este proceso, cuyo objeto permanece en consecuencia inalterado.

2. En materia de aguas continentales, y más específicamente en cuanto concierne al régimen constitucional de distribución de competencias sobre las aguas que discurran por más de una Comunidad Autónoma, este Tribunal ha fijado una consolidada doctrina que en sus líneas maestras se remonta a la STC 227/1988, de 29 de noviembre, y cuyos principios esenciales se resumen ahora.

a) La competencia exclusiva reservada al Estado por el artículo 149.1.22 CE en materia de «legislación, ordenación y concesión de recursos y aprovechamientos hidráulicos cuando las aguas discurran por más de una Comunidad Autónoma» responde a una concepción integral de la gestión del recurso como la que proporciona el criterio de la cuenca hidrográfica, entendida como «territorio en la que las aguas fluyen al mar a través de una red de cauces secundarios que convergen en un cauce principal único». El concepto de cuenca hidrográfica fue adoptado como criterio para el ejercicio de las competencias estatales sobre las que excedan de una Comunidad Autónoma a partir de la Ley de aguas de 1985, y su constitucionalidad quedó sentada en la STC 227/1988, FJ 15. La posterior introducción de la figura de la demarcación hidrográfica, que incluye también las aguas de transición y las aguas costeras como consecuencia de lo establecido en la Directiva marco del agua (Directiva 2000/60/CE, del Parlamento Europeo y del Consejo, por la que se establece un marco comunitario de actuación en el ámbito de la política de aguas), no ha supuesto un cambio en el criterio de delimitación competencial en materia de aguas, que sigue dependiendo del carácter inter o intracomunitario de las cuencas hidrográficas (STC 149/2012, de 5 de julio, FJ 7).

La relevancia constitucional del principio de unidad de gestión de las aguas intercomunitarias cobra pleno significado en la STC 30/2011, de 16 de marzo: «aunque el criterio de la cuenca hidrográfica no sea el único constitucionalmente viable en el marco del art. 149.1.22 CE … no le es dado al legislador estatal concretar las competencias del Estado en esta materia mediante una fragmentación de la gestión de las aguas intercomunitarias de cada curso fluvial y sus afluentes». A partir de la interpretación sistemática del artículo 149.1.22 CE, en su relación con el artículo 45.2 CE, que reclama una «utilización racional de los recursos naturales», ya recogida en la STC 227/1988, FJ 15, la Sentencia citada concluye destacando que el conjunto de los intereses manifiestamente supracomunitarios en presencia debe ser gestionado de forma homogénea, lo que excluye la viabilidad constitucional de la compartimentación del régimen jurídico y la administración de las aguas de cada curso fluvial y sus afluentes en atención a los confines geográficos de cada Comunidad Autónoma (FJ 6). Esta doctrina ha sido posteriormente reiterada en las SSTC 32/2011, de 17 de marzo, FJ 6; 195/2012, de 31 de octubre, FJ 2; 13/2015, de 5 de febrero, y 196/2015, de 24 de febrero. La competencia estatal ex artículo 149.1.22 CE supone en definitiva que, a través de las potestades normativas y ejecutivas que tal competencia puede contener, quede asegurada la administración unitaria de un recurso natural de tanta trascendencia como es el agua, con las modalidades técnicas que corresponde concretar al Estado (STC 30/2011, FJ 11).

b) Las disposiciones del Estatuto de Autonomía de Aragón invocadas en este proceso han sido objeto de pormenorizado análisis en la STC 110/2011, de 22 de junio. Dando aquí por íntegramente reproducida su fundamentación jurídica, que no se aparta en un ápice de la concepción que ha quedado previamente resumida, reseñamos algunas de sus principales conclusiones, en cuanto resultan de especial interés para enmarcar la presente controversia.

El derecho de los aragoneses a disponer de abastecimiento de agua (art. 19.1 EAAr) vincula a los poderes públicos aragoneses, «vinculación que habrá de materializarse de acuerdo con el reparto competencial, esto es, respecto de las aguas de su competencia, y para el caso de su proyección sobre las aguas del río Ebro sólo alcanzará al ejercicio de las potestades que correspondan a dichos poderes públicos autonómicos de acuerdo con la legislación estatal (art. 149.1.22 CE)» (FJ 5).

La fijación de caudales ambientales apropiados del artículo 19.2 EAAr respecto de la cuenca del Ebro no menoscaba la competencia del Estado del artículo 149.1.22 CE, pues, interpretado en relación con el artículo 72.2 EAAr, la competencia autonómica se limita a una mera «participación» en la fijación del caudal, con sometimiento a lo que dispongan las leyes del Estado que desarrollen el artículo 149.1.22 CE. Será pues «la ley estatal, sin ningún tipo de condicionamientos, la que determine el alcance y las modalidades de la participación autonómica, en lo relativo a la determinación de los caudales hídricos» (FJ 7).

El artículo 72.1 EAAr, en cuanto atribuye a la Comunidad Autónoma la competencia exclusiva «en materia de aguas que discurran íntegramente por su territorio», no permite presuponer que podría proyectarse sobre aguas intercomunitarias, del mismo modo que no cabe reproche alguno al enunciado «proyectos, construcción y explotación de los aprovechamientos hidráulicos, canales y regadíos de interés de la Comunidad Autónoma» al ser reproducción literal de lo dispuesto en el artículo 148.1.10 CE (FJ 11).

El artículo 72.2 EAAr explicita que la participación y colaboración de la Comunidad Autónoma en la planificación hidrológica y en los órganos de gestión estatal de los recursos hídricos y de los aprovechamientos hidráulicos que pertenecen a cuencas hidrográficas intercomunitarias que afecten a Aragón se ejercerán en el marco de lo dispuesto por el artículo 149.1.22 CE y las leyes que lo desarrollan, dejando a salvo así «la integridad de la competencia estatal y, con ello, la libre configuración por el legislador estatal de los mecanismos y sistemas de participación y cooperación que en cada momento se estimen más adecuados».

En cuanto a la competencia autonómica para «la adopción de medidas adicionales de protección y saneamiento de los recursos hídricos y de los ecosistemas acuáticos», se acomoda a lo dispuesto por el artículo 149.1.23 CE, remitiendo a la doctrina constitucional sobre la concurrencia de competencias que convergen sobre un mismo espacio físico (FJ 13).

La disposición adicional quinta EAAr dio lugar a una interpretación de conformidad, en cuanto su tenor literal «revela que la reserva de agua de 6.550 hectómetros cúbicos no constituye necesariamente una regulación prescriptiva que se le imponga por el Estatuto al legislador estatal, toda vez que prevé que sea la planificación hidrológica, esto es, el legislador estatal, quien concrete (“concretará” dice el precepto) las reservas de agua de la cuenca del Ebro, concreción que se realizará “considerando” la resolución de las Cortes de Aragón que acordó aquella reserva, sin que la misma vincule al Estado en su decisión. Dicha expresión, “considerando”, es trasunto del encargo que el art. 19.2 EAAr hace a las Cortes de Aragón de velar por la fijación de caudales apropiados, pero no cuestiona la competencia del legislador estatal para concretar el caudal definitivo. Téngase en cuenta que el art. 72.2 EAAr no atribuye a los poderes públicos autonómicos en este punto más función que la de “participar” en la fijación del caudal ecológico, de acuerdo con “el art. 149.1.22 de la Constitución y las leyes que lo desarrollan”. Por todo ello, la previsión relativa al caudal controvertido ha de ser interpretada como una manifestación de dicha participación y no como una imposición vinculante para el Estado que en ejercicio de su competencia exclusiva ex art. 149.1.22, que no puede ser cuestionada por un Estatuto de Autonomía, podrá determinar con plena libertad la fijación de los caudales apropiados en cada momento» (FJ 17).

3. Las alegaciones del Gobierno de Aragón y las Cortes de Aragón en defensa de la constitucionalidad de la Ley impugnada requieren algunas consideraciones generales, previas al examen detallado de los preceptos en entredicho.

a) Acerca del carácter preventivo del recurso, ya hemos tenido ocasión de señalar la dificultad de valorar esta objeción con carácter general y previo, pues verificar si dicho rasgo concurre requiere examinar cada una de las impugnaciones (STC 110/2011, FJ 3, con cita de la STC 31/2010, de 28 de junio, FJ 2). Por otra parte, el recurso formula una tacha común de inconstitucionalidad, basada en que los preceptos impugnados se proyectan sobre ámbitos ajenos a las competencias estatutarias de la Comunidad Autónoma, con vulneración del artículo 149.1.22 CE. Aquí estriba el núcleo del debate trabado en este proceso competencial, que no puede resolverse sin entrar en el examen de fondo, pues según la doctrina constitucional, «es lo cierto que, si así fuera … habría incurrido en una inconstitucionalidad actual y efectiva, no meramente hipotética, pues al disciplinar tales ámbitos … habría llevado a cabo una genuina afirmación competencial contraria a la Constitución y al propio Estatuto de Autonomía... Una tal afirmación legislativa de competencias con las que no se cuenta supondría, a no dudarlo, un ilícito constitucional (en general, SSTC 71/1982, de 30 de noviembre, FJ 5, y 101/1995, de 26 de junio, FJ 7, entre otras)» [STC 128/2016, de 7 de julio, FJ 5 B) b)].

b) No procede entrar a analizar el grado mayor o menor de congruencia interna del recurso por haber excluido de la impugnación preceptos que, en su criterio, hubieran debido plantear las mismas objeciones de inconstitucionalidad, o por no haber sido impugnadas normas de otras Comunidades Autónomas de análogo contenido. Lo que no ha sido impugnado queda extramuros del objeto de este proceso, siempre acotado por la posición actora, como hemos precisado desde la STC 71/1982, de 20 de noviembre, FJ 1. No cabe pues esperar de este Tribunal que se dedique a verificar tales extremos, si bien no está de más recordar que, «[d]ado el carácter indisponible de las competencias, con o sin impugnación, la competencia no se traslada, por mucho que pueda estar indebidamente ejercida por una de las partes por un período más o menos prolongado» (SSTC 153/1989, de 5 de octubre, FJ 10, y 38/2002, de 14 de febrero, FJ 2).

c) De la misma manera, para abordar el control de constitucionalidad que nos compete carece en estos momentos de toda relevancia comparar los argumentos del Abogado del Estado en defensa de su actual pretensión con las tesis que sostuviera en sus alegaciones en el recurso interpuesto en su día contra el Estatuto de Autonomía de Aragón. Como es evidente, no es esa dialéctica la que ha de regir la respuesta que demos al debate trabado ahora entre las partes, presidido por la interpretación de este Tribunal a que dio lugar dicho recurso, recogida en la ya citada STC 110/2011, a cuya íntegra fundamentación jurídica nos hemos remitido.

d) Sobre las repetidamente aludidas cláusulas de salvaguarda contenidas en los preceptos impugnados, es sobradamente conocida la posición de este Tribunal sobre la innecesariedad de su previsión expresa, habiendo afirmado reiteradamente que su ausencia no es determinante de un vicio de inconstitucionalidad (por todas, STC 32/2016, de 18 de febrero, FJ 9). Por la misma nota característica de su innecesariedad, procede añadir ahora que, si bien el juicio de constitucionalidad no lo es de técnica legislativa (STC 120/2012, de 4 de junio, FJ 3, y las allí citadas), la mera incorporación de este tipo de cláusulas pudiera acaso servir de contexto a la hora de interpretar cuáles son el objeto, la finalidad o el contenido de los preceptos controvertidos, pero por sí misma no sanaría el vicio de inconstitucionalidad en que, en hipótesis, hubieran podido incurrir. Por este motivo, su validez jurídica no dependerá de que se hallen rodeados de este tipo de cautelas, sino de que su contenido sustantivo respete las normas integrantes del bloque de la constitucionalidad.

Con independencia de lo que puedan aportar tales cláusulas a la interpretación de las normas en conflicto, son plenamente aplicables las dos precisiones contenidas en la STC 20/2017, de 2 de febrero, FJ 9: «La primera, que “es necesario apurar todas las posibilidades de interpretar los preceptos de conformidad con la Constitución y declarar tan sólo la derogación de aquellos cuya incompatibilidad con ella resulte indudable por ser imposible llevar a cabo dicha interpretación” (SSTC 14/2015, de 5 de febrero, FJ 5, y 17/2016, de 4 de febrero, FJ 4), de modo que “siendo posibles dos interpretaciones de un precepto, una ajustada a la Constitución y la otra no conforme con ella, debe admitirse la primera con arreglo a un criterio hermenéutico reiteradas veces aplicado por este Tribunal” (STC 185/2014, de 6 de noviembre, FJ 7). La segunda es que la salvaguarda del principio de conservación de la norma encuentra su límite en las interpretaciones respetuosas tanto de la literalidad como del contenido de la norma cuestionada, de manera que la interpretación de conformidad con los mandatos constitucionales sea efectivamente deducible, de modo natural y no forzado, de la disposición impugnada (STC 185/2014, de 6 de noviembre, FJ 7), sin que corresponda a este Tribunal la reconstrucción de la norma en contra de su sentido evidente con la finalidad de encontrar un sentido constitucional, asumiendo una función de legislador positivo que en ningún caso le corresponde (STC 14/2015, de 5 de febrero, FJ 5)».

e) A la vista de las múltiples referencias de las alegaciones al contenido de la legislación estatal de aguas, conviene asimismo precisar que en el análisis que sigue no abordamos un examen de constitucionalidad mediata o indirecta, porque no estamos en un ámbito de competencia compartida que responda al reparto basado en el binomio legislación básica estatal/desarrollo legislativo autonómico, y por tanto el objeto de este proceso no consiste en dilucidar si existe contradicción efectiva e insalvable entre el texto refundido de la Ley de aguas (y sus disposiciones de desarrollo) y la Ley impugnada. La constitucionalidad o inconstitucionalidad de ésta no depende de este contraste, sino de determinar si lo legislado constituye un recto ejercicio de las competencias estatutariamente atribuidas a la Comunidad Autónoma de Aragón, sin invadir la esfera de competencia exclusiva del Estado sobre las cuencas intercomunitarias, que le atribuye el artículo 149.1.22 CE. No obstante, como ya hemos tenido ocasión de señalar, la relevancia de alguno de los principios rectores recogidos en el texto refundido de la Ley de aguas, en particular el principio de unidad de cuenca, emana directamente de la propia Constitución (por todas, STC 195/2012, de 31 de octubre, FJ 3).

f) La jurisprudencia constitucional ha puesto de relieve que «sobre las aguas intercomunitarias se proyectan diversas competencias de las Comunidades Autónomas (agricultura, ganadería, espacios naturales protegidos o pesca fluvial, entre otras), produciéndose así un fenómeno de concurrencia de competencias entre el Estado y las Comunidades Autónomas que conlleva que el primero, titular de la competencia más específica ex artículo 149.1.22 CE, deba instrumentar sistemas de cooperación con las segundas, cooperación que habrá de materializarse en múltiples facetas del régimen del agua» (por todas, STC 110/2011, FJ 7). En este sentido, el Tribunal ha destacado que «[e]l modo más directo que tiene la Comunidad Autónoma para incidir en los intereses afectados por la administración de las aguas en las cuencas que … se extienden más allá de su territorio, es mediante su participación en los órganos de gobierno de las correspondientes Confederaciones Hidrográficas … respetando siempre el marco constitucional, que incluye como principio esencial el principio de colaboración entre el Estado y las Comunidades Autónomas … Las actuaciones que pueda llevar a cabo directamente cada una de las Administraciones autonómicas sobre las aguas de las cuencas hidrográficas que discurren por varias Comunidades Autónomas no son más que complemento de la que desarrollan participando en la dirección y gestión de la propia Confederación hidrográfica, y sólo son factibles en la medida en que no interfiera la actuación de ésta ni la perturbe» (STC 161/1996, de 17 de octubre, FJ 5).

La doctrina de este Tribunal en materia de aguas destaca constantemente la indudable necesidad de articular mecanismos de participación, cooperación y coordinación en materia de política hidráulica, pero de esta noción nuclear no cabe en modo alguno extraer la conclusión de que proporcione soporte o justificación para determinaciones unilaterales del legislador autonómico que impliquen desplazar o, de cualquier otro modo, alterar o perturbar la competencia exclusiva que la Constitución atribuye al Estado sobre las aguas de las cuencas intercomunitarias, en los términos en que ha sido interpretada por la jurisprudencia constitucional.

4. En un primer bloque, se impugnan los artículos 1.2 b), c) y d); 4 aa); 5 a) y p); 7.1; 12.2 b) y 4; 15.1 b), c) y n); 19.2 a) 1, y c) 2; 50; 69 a), d) y f) 1; 70 a) y c), y la disposición transitoria primera. Todos ellos contienen previsiones ordenadas a o relacionadas con la gestión por la Comunidad Autónoma de Aragón de la denominada reserva hídrica de 6.550 hm³, previsiones que, con distintas fórmulas literales, bien supeditan su aplicación a la previa transferencia o delegación del Estado o a fórmulas de cooperación como la encomienda o convenio, bien se remiten a lo dispuesto en la legislación estatal.

Dicha reserva hídrica aparece definida en el artículo 4 aa) en los siguientes términos:

«aa) Reserva hídrica: aprovechamiento hídrico de una cuenca intercomunitaria reservado por el Estatuto de Autonomía y la planificación hidrológica estatal a favor de la Comunidad Autónoma de Aragón, con el fin de desarrollar políticas autonómicas de gestión y uso del agua en su territorio, para uso exclusivo de los aragoneses.»

En su calificación como «aprovechamiento hídrico de una cuenca intercomunitaria», esta definición coincide con lo previsto en la planificación hidrológica estatal [actualmente, art. 15.1 f) del anexo XII de disposiciones normativas del plan hidrológico de la parte española de la demarcación hidrográfica del Ebro, del Real Decreto 1/2016, de 8 de enero, por el que se aprueba la revisión de los planes hidrológicos de las demarcaciones hidrográficas intercomunitarias]. No ofrece pues duda alguna que la regulación de la Ley autonómica relativa a esta reserva hídrica afecta a la gestión de una cuenca intercomunitaria, respecto de cuyos aprovechamientos el artículo 72.2 EAAr contempla únicamente la participación y colaboración de la Comunidad Autónoma, que ha de articularse a través de los mecanismos y sistemas que disponga la libre configuración del legislador estatal (STC 110/2011, FFJJ 7 y 13).

a) Como ya fue advertido en la STC 30/2011, «[d]ejando a un lado otras posibles objeciones derivadas del principio de seguridad jurídica, así como las consideraciones de principio que habría de merecer semejante técnica de asunción competencial al margen del procedimiento de revisión formal del Estatuto de Autonomía, la constitucionalidad de la disposición queda excluida en virtud del principio de competencia mismo, puesto que la necesidad de someter a condición la prescripción que contiene pone de manifiesto que la autoridad normativa que ha dictado esa disposición carecía de habilitación constitucional al efecto» (FJ 11).

En sentido similar, la STC 128/2016, de 7 de julio, ha desarrollado esta línea doctrinal en lo relativo a las leyes dictadas por las Comunidades Autónomas: «la Constitución no consiente afirmaciones competenciales de este género –aquí, a través de un mandato normativo– sobre ámbitos que se reconocen, por quien las realiza, ajenos a la propia competencia, pues tal proceder pone en entredicho la articulación de la distribución del poder público entre el Estado y las Comunidades Autónomas y menoscaba la posición constitucional del Estado, en este caso a cuyas competencias o atribuciones se sobrepone así, sin fundamento alguno, la acción de un órgano –el Parlamento de la Comunidad Autónoma– que decide no ya solo sobre ámbitos jurídicamente sustraídos a su competencia, sino, con daño mayor para la Constitución, sobre la definición misma de la articulación de unas y otras competencias, función ésta reservada en exclusiva a la propia Constitución y, con sujeción a la misma, a los Estatutos de Autonomía y a las demás normas que componen el bloque de la constitucionalidad … Tampoco argumentaría a favor de la validez de la norma impugnada, el que se pudiera reconocer implícito en ella una supeditación o un condicionamiento a la previa modificación de cualesquiera normas de ley cuya adopción correspondería al Estado. Carecería de sentido remitirse a lo que en ocasión anterior llamamos ante sugerencia análoga «normas imaginarias o inexistentes» (STC 154/1989, de 5 de octubre, FJ 7), ello con independencia de que «nunca un legislador autonómico puede disponer nada acerca del ámbito legislativo propio del legislador estatal» (SSTC 46/1990, de 15 de marzo, FJ 4; 132/1998, de 18 de junio, FJ 12, y 168/2009, de 9 de julio, FJ 3). Una Comunidad Autónoma no puede asumir más potestades, competencias en sentido propio o funciones, sobre las ya recogidas en su Estatuto en vigor, si no es mediante modificaciones normativas que quedan extramuros de su capacidad de decisión. No puede tampoco ni pretender tal asunción por la sola autoridad de sus órganos ni anticipar en sus normas, como aquí se ha hecho, los resultados de una tal hipotética modificación competencial. Sí puede siempre la Asamblea de una Comunidad Autónoma ejercer la atribución que confiere a todas el artículo 86.2 CE para proponer, o solicitar se proponga, la adopción por las Cortes Generales de determinada legislación o, incluso, la revisión misma de la Constitución (art. 166 CE), todo ello con independencia del específico procedimiento establecido en cada Estatuto de Autonomía para su propia reforma. Pero esa atribución para instar se dé inicio al procedimiento legislativo o al de revisión constitucional no ampararía nunca el que se anticipara su resultado, incierto por definición, en actuaciones o en normas» [FJ 6 c)].

No son en suma admisibles normas autonómicas cuyo propósito explícito consista en abrir el paso a una ampliación competencial, aunque queden condicionadas a la eventualidad de que las Cortes Generales opten en el futuro por otra configuración del concepto constitucional de «aguas que discurran por más de una Comunidad Autónoma», pues «cualquier otra eventual concreción del criterio territorial contenido en el art. 149.1.22 CE –que nunca podría comportar un entendimiento fragmentador del concepto de cuenca hidrográfica, con ésta u otra denominación que pueda utilizarse– sólo podría venir de un solo y único legislador, que será siempre el legislador estatal de aguas, pues únicamente desde la posición supracomunitaria privativa de ese legislador puede proveerse un criterio capaz de ordenar en Derecho la disciplina normativa de una realidad física también supracomunitaria» (STC 30/2011, FJ 9; en el mismo sentido, STC 32/2011, FJ 9). Tales pronunciamientos se refieren a disposiciones estatutarias relativas a competencias autonómicas sobre las cuencas intercomunitarias del Guadalquivir y del Duero, pero resultan perfectamente extensibles a cláusulas análogas recogidas en la legislación dictada por las Comunidades Autónomas.

b) A ello hay que añadir que la relevancia constitucional del principio de unidad de cuenca, plasmada de modo inequívoco, entre otras, en las SSTC 30/2011 y 32/2011, actúa como límite para el margen de configuración del que dispone no ya el legislador autonómico, sino el propio legislador estatal. Las mismas razones basadas en una interpretación sistemática de los artículos 149.1.22 y 45.2 CE, que se erigen en impedimento constitucional de una fragmentación de la gestión de las aguas intercomunitarias, llevaron al Tribunal a concluir en la imposibilidad de que una Comunidad Autónoma pueda asumir por cualquier vía, incluida la de transferencia o delegación mediante una ley orgánica de las previstas en el artículo 150.2 CE, competencias de desarrollo legislativo o ejecución en materia de recursos y aprovechamientos hidráulicos de las aguas que discurran por más de una Comunidad Autónoma (STC 32/2011, de 17 de marzo, FJ 9).

De esta doctrina se deduce sin dificultad que la Comunidad Autónoma de Aragón carece de habilitación estatutaria para legislar sobre la reserva hídrica de una cuenca intercomunitaria, o para atribuir a sus órganos funciones de gestión sobre la misma. Tal vicio de incompetencia no queda salvado por la circunstancia de que la Ley aragonesa someta estas atribuciones a condición, consistente en la previa transferencia, delegación, encomienda, convenio o cualquier otra modalidad de desplazamiento de la titularidad o el ejercicio de las competencias reservadas al Estado por el artículo 149.1.22 CE, porque con ello traspasa el ya aludido doble límite, cuyo núcleo se puede resumir en estos enunciados: (i) someter a condición esta asunción competencial pone de relieve la radical falta de competencia del legislador aragonés, y (ii) no resultaría constitucionalmente admisible que el legislador estatal, único competente en la materia, abordara una reforma que comportara una fragmentación de la gestión de las aguas intercomunitarias en sentido incompatible con el principio de unidad de cuenca.

Las previsiones relativas a la gestión autonómica de la reserva hídrica de 6.550 hm³ incurren así en un exceso competencial contrariando los artículos 149.1.22 CE y 72.2. EAAr, que pese a las ya aludidas cláusulas de salvaguarda, resulta determinante de la inconstitucionalidad y nulidad de los siguientes preceptos: artículos 1.2 b), c) y d) en el inciso «el registro de la concesión de recursos hídricos asignados y reservados por la planificación hidrológica a la Comunidad Autónoma de Aragón, especialmente en relación con la reserva de agua de 6.550 hm³»; 5 a), en los incisos «reservada o» y «o mediante delegación, encomienda o convenio con la Administración General del Estado» y p), en el inciso «y, en particular, en el otorgamiento de concesiones y autorizaciones, buscando la mayor eficacia en el uso racional de la reserva hídrica aragonesa fijada por nuestro Estatuto de Autonomía»; 7.1, en el inciso «y las de la reserva de agua de uso exclusivo de los aragoneses, en el ejercicio de sus competencias exclusivas o mediante transferencia, encomienda o convenio, y de manera coordinada con la Administración General del Estado y los organismos de cuenca»; 12.2 b); 15.1 b) y, por conexión con la anterior inconstitucionalidad, la referencia a la letra “b” contenida en el artículo 15.1 d); 19.2 a) 1, en el inciso «la planificación de la reserva de agua de los aragoneses»; 69 a), d) y f) 1; 70 a) y, en fin, la disposición transitoria primera.

5. Abordamos a continuación el análisis de los restantes preceptos que forman parte del bloque de impugnación relacionado con la reserva hídrica de 6.550 hm³.

a) El artículo 4 aa) que ha quedado anteriormente transcrito recoge una definición de la reserva hídrica que excede de lo constitucionalmente admisible, según la interpretación de conformidad de la disposición adicional quinta EAAr (STC 110/2011, FJ 17). De acuerdo con los criterios de esta resolución, ni la reserva hídrica emana del Estatuto de Autonomía como imposición vinculante al planificador estatal, ni la participación contemplada en el artículo 72.2 EAAr comprende la posibilidad de que la Comunidad Autónoma desarrolle las funciones de gestión y uso del agua que forme parte de éste o cualquier otro aprovechamiento hídrico de una cuenca intercomunitaria.

En consecuencia, procede estimar su impugnación.

b) El artículo 12.4 recoge un mandato dirigido exclusivamente a los poderes públicos aragoneses para que velen por la inscripción en el registro de aguas de la Administración general del Estado de la reserva de agua establecida en 6.550 hm³ a favor de la Comunidad Autónoma de Aragón. Conforme se hizo constar en la STC 110/2011, de 22 de junio, FJ 9, la expresión «velar» no confiere potestad alguna a los poderes públicos aragoneses en materia de trasvases de aguas. Es esta significación la que también ha de atribuirse ahora a esa misma expresión utilizada por el citado artículo 12.4, entendiendo, por tanto, que este pasaje tampoco reconoce potestad alguna a los poderes públicos aragoneses en relación con la inscripción en el registro de Aguas de la Administración general del Estado de la reserva hídrica de 6.550 hm³.

El precepto, dotado de un restringido carácter orientador, puede considerarse como una lícita manifestación de la participación y colaboración de la Comunidad Autónoma de Aragón recogida en el artículo 72.2 EAAr, que al no vincular al Estado no invade la competencia estatal, al que desde luego compete la entera regulación del citado registro de aguas, incluyendo la decisión relativa a los aprovechamientos inscribibles. Al margen pues de su eficacia, ya que no pasa de expresar un desiderátum acerca del carácter inscribible de este aprovechamiento hidráulico, el precepto no incurre en inconstitucionalidad.

c) El artículo 15.1 c) atribuye a la Comunidad Autónoma la participación en la ordenación de los usos del agua, incluida la participación preceptiva en los procesos de autorización de concesiones en el marco de la reserva de agua de uso exclusivo de los aragoneses.

La impugnación ha de ser desestimada, pues el precepto es mero reflejo de lo dispuesto por el artículo 72.2 EAAr en cuanto prevé la participación de la Comunidad Autónoma en la planificación y gestión de las cuencas intercomunitarias, y, al no adentrarse en concretar cómo se articula dicha participación, no interfiere en la libre configuración por el legislador estatal de los mecanismos y sistemas de participación y cooperación que en cada momento se estimen más adecuados (STC 110/2011, FJ 13).

d) Las funciones de policía, inspección y vigilancia que el artículo 15.1 n) atribuye a la Comunidad Autónoma son plenamente válidas respecto de las aguas que discurran íntegramente por su territorio (art. 72.1 EAAr), y por el contrario invaden la competencia estatal al extenderlas a las cuencas intercomunitarias. Aunque este Tribunal haya reiterado que nada impide que la legislación estatal de aguas confiera a las Comunidades Autónomas funciones o facultades de policía del dominio público hidráulico en cuencas intercomunitarias (SSTC 30/2011, de 16 de marzo, FJ 12, y 196/2015, de 24 de septiembre, FJ 5), tal opción evidentemente no está a disposición del legislador autonómico, sino del titular de la competencia.

Por ello el inciso «especialmente de las derivadas de las concesiones de la reserva de agua de uso exclusivo de los aragoneses» debe reputarse inconstitucional y nulo.

e) Del artículo 19.2 c) 2, la demanda concreta sus objeciones de inconstitucionalidad únicamente respecto de su segundo inciso, que regula los informes preceptivos del Instituto Aragonés del Agua en los expedientes que tramiten los organismos estatales de cuenca en el ejercicio de sus competencias sobre la utilización y aprovechamiento del dominio público hidráulico, especificando que tales informes serán determinantes en lo referido a las concesiones relativas a la reserva de agua de uso exclusivo de los aragoneses.

Como se argumentó en la STC 15/1998, de 22 de enero, FJ 7, «la inevitable concurrencia competencial en materia de aguas pertenecientes a cuencas supracomunitarias exige del legislador -tanto del estatal como del autonómico- la articulación de fórmulas procedimentales y de intervención que permitan armonizar el ejercicio de las respectivas competencias evitándose el desplazamiento o menoscabo de las ajenas». La técnica del informe preceptivo es prototípica a este fin, y puede ser introducida por el legislador autonómico, no ya como reproducción de las previsiones del texto refundido de la Ley de aguas, sino como exigencia derivada «del recto entendimiento del alcance que las competencias implicadas tienen en el bloque de la constitucionalidad» (STC 243/1993, de 15 de julio, FJ 4). En el mismo sentido se pronuncia la STC 110/1998, de 21 de mayo, que por el contrario considera que el informe de carácter vinculante sí excede del marco competencial, así como del ámbito de colaboración y cooperación interadministrativa, al suponer la imposición unilateral del criterio autonómico en un ámbito de decisión materialmente compartido por proyectarse sobre un mismo espacio físico (FJ 7).

A esta división clásica en la tipología de los informes se han sumado de forma más reciente los informes caracterizados como determinantes, que (al propósito que interesa al examen de constitucionalidad) no pueden asimilarse en sus efectos a los vinculantes. Expresan únicamente un deber de motivación o exteriorización de la discrepancia con la posición de la Comunidad Autónoma que, siempre que se ciñan a los aspectos propios de sus competencias, pueden considerarse «como un mecanismo de colaboración en supuestos en los que resultan o pueden resultar especialmente afectados los intereses de la Comunidad Autónoma, sin que en modo alguno el Estado resulte vinculado en la decisión que deba adoptar en el ejercicio de sus competencias» (STC 31/2010, de 28 de junio, FJ 117).

Ahora bien, esta doctrina, aplicable a los supuestos en los que es el propio Estatuto de Autonomía el que prevé este tipo de informes, no proporciona cobertura a la pretensión del legislador autonómico de imponer un informe determinante que excede de lo dispuesto en el artículo 72, apartados 2 y 3, EAAr, en ámbitos en los que carece de competencia, como es el caso de las concesiones de aguas en las cuencas intercomunitarias. Los concretos mecanismos de colaboración o coordinación solo pueden establecerlos el Estatuto de Autonomía o, en su caso, el legislador estatal, competente por razón de la materia (STC 110/2011, FJ 13).

Por ello procede declarar la inconstitucionalidad y nulidad del artículo 19.2 c) 2 en el inciso «que será determinante en lo referido a las concesiones relativas a la reserva de agua de uso exclusivo de los aragoneses».

f) Según el artículo 50, el Gobierno de Aragón podrá elaborar planes de regadíos y otros usos, agrarios o no, que tengan por objeto el aprovechamiento de la reserva hídrica para uso exclusivo de los aragoneses, en el ámbito de sus competencias o mediante transferencia, encomienda o convenio con la Administración General del Estado.

Los planes sectoriales sobre usos agrarios o cualesquiera otros ámbitos de competencia autonómica pueden considerarse una manifestación de la necesidad de cooperación y coordinación entre las distintas planificaciones que afectan al territorio y a la ordenación de los recursos hidráulicos, a la que ya aludió la STC 227/1988, FJ 20 e), según la cual «la coordinación de los planes hidrológicos de cuenca que corresponde elaborar a la Administración del Estado o a Organismos de ella dependientes con las diferentes planificaciones que les afecten ha de realizarse primordialmente a través del procedimiento de elaboración de aquéllos … a cuyo efecto, resulta necesaria la participación de las Comunidades Autónomas que la Ley regula. Pero, sin perjuicio de esta participación, la Administración del Estado no puede establecer unilateralmente en los planes hidrológicos cualesquiera prescripciones vinculantes para la planificación urbanística u otras actuaciones públicas de competencia autonómica en virtud de una genérica potestad de coordinación, sino tan sólo en la medida en que cuente con un título competencial específico para ello». Específicamente, sobre la inclusión en los planes hidrológicos de las «normas básicas sobre mejoras y transformaciones en regadío que aseguren el mejor aprovechamiento del conjunto de recursos hidráulicos y terrenos disponibles», la misma STC 227/1988 consideró que se trata de una disposición básica ex 149.1.13 CE, pero «siempre que las normas a que alude el precepto legal se propongan estrictamente el logro de un mejor o más racional aprovechamiento de las aguas continentales, como recurso económico esencial, y no se extiendan a otras prescripciones sobre la política agrícola».

Es de destacar, por otro lado, que el precepto se refiere únicamente a la elaboración de estos planes, cuya articulación con o inserción en la planificación hidrológica estatal, y los efectos que de ello deriven, admite diversas fórmulas respetuosas con el sistema constitucional de distribución de competencias cuando éstas concurren en el mismo espacio físico, acudiendo, en primer lugar, a fórmulas de cooperación tal y como señaló la STC 195/2012, de 31 de octubre, FFJJ 5 a 7, que en este caso pueden abarcar la encomienda o el convenio con la Administración general del Estado.

La impugnación ha de ser por tanto desestimada, salvo en la referencia que contiene a la «transferencia» de competencias, que no resulta constitucionalmente admisible por las razones expuestas en el fundamento jurídico 4.

g) El artículo 70 c) prevé que, en las concesiones de uso de aguas de las cuencas intercomunitarias, el Instituto Aragonés del Agua formulará propuesta de resolución al organismo de cuenca, que será determinante en las relativas a la reserva de agua de uso exclusivo de los aragoneses.

Sea o no «determinante» en el sentido que previamente ha quedado razonado, la propuesta de resolución, en cuanto modalidad de intervención del órgano autonómico en los procedimientos ordenados a las concesiones de uso de las aguas pertenecientes a las cuencas intercomunitarias, no halla cobertura en el artículo 72 EAAr e invade la competencia exclusiva del Estado ex artículo 149.1.22 CE, por lo que procede declarar su inconstitucionalidad y nulidad.

6. El segundo bloque del recurso agrupa los preceptos que se impugnan por reconocer competencias autonómicas que afectan igualmente a las cuencas intercomunitarias, si bien no inciden en la gestión de las tantas veces mencionada reserva hídrica.

a) El artículo 8.1 permite crear el registro de seguridad de presas, embalses y balsas de Aragón, «en el que se inscribirán todas las presas, embalses y balsas cuya competencia corresponda a la Comunidad Autónoma de Aragón». Se impugna únicamente en cuanto a las presas y embalses, con base en un doble argumento que no puede ser acogido.

Por lo pronto, la inexistencia de presas y embalses de competencia autonómica a los que pueda resultar de aplicación el precepto, según el informe técnico aportado por el Abogado del Estado, no es cuestión a verificar por este Tribunal en el control propio de un recurso de inconstitucionalidad. Con independencia de que su contenido pueda resultar superfluo o inaplicable en tanto no existan estas infraestructuras, lo cierto es que en abstracto no cabe advertir exceso competencial en esta previsión, pues el inciso final permite entender que se refiere a la competencia recogida en el artículo 72.1 EAAr en materia de aguas que discurran íntegramente por el territorio de Aragón, que «no permite presuponer que podría proyectarse sobre aguas intercomunitarias» (STC 110/2011, FJ 11).

Cabalmente, la demanda halla la evidencia del exceso competencial en la disposición final primera, pero la misma no ha sido recurrida en este proceso. Como excepción procesal al principio de congruencia, «la extensión de los pronunciamientos de inconstitucionalidad y nulidad con arreglo al art. 39.1 LOTC es prerrogativa del Tribunal, no pudiendo ser objeto de pretensión de parte (por todas, SSTC 81/2003, de 30 de abril, FJ 7, y 126/2008, de 27 de octubre, FJ 1)» (STC 119/2014, de 16 de julio, FJ 2). Además, en atención a lo ya dicho respecto del artículo 8.1, tal pretensión supondría en este caso invertir el sentido de la conexión o consecuencia, cuyo punto de partida no puede ser otro que la declaración de inconstitucionalidad de un precepto incluido en tiempo y forma en el ámbito del recurso (STC 11/1981, de 8 de abril, FJ 27).

b) De las funciones que el artículo 19.2 c) 3 atribuye al Instituto Aragonés del Agua «en materia de medio ambiente en relación con la protección de las aguas continentales», también en su proyección sobre las aguas intercomunitarias, se discuten las relativas a las reservas naturales fluviales. Admitiendo su configuración como figuras de protección ambiental cuya declaración corresponde a la Comunidad Autónoma, se impugna por no distinguir con claridad entre las competencias autonómicas de protección de la naturaleza y las estatales sobre la gestión del dominio público hidráulico en las cuencas intercomunitarias.

No merece esta tacha de inconstitucionalidad un precepto que acota expresamente la gestión autonómica de las reservas naturales fluviales a su competencia en materia de espacios naturales protegidos, que responde a la previsión del artículo 72.2 EAAr, según el cual corresponde a la Comunidad Autónoma «la adopción de medidas adicionales de protección y saneamiento de los recursos hídricos y de los ecosistemas acuáticos», y que, en fin, se acomoda a lo dispuesto en el artículo 149.1.23 CE, tal y como fue razonado en la STC 110/2011, FJ 13. Sin lugar a dudas, al proyectarse sobre las cuencas intercomunitarias, la concurrencia competencial exige los imprescindibles mecanismos de coordinación, cooperación e integración a los que allí se aludió, sin olvidar que «cualquiera que sea la entidad administrativa competente para realizar la referida declaración de protección especial … dicha declaración vincula el contenido de los planes hidrológicos y debe, por tanto, “recogerse” o incluirse en los mismos, con la obligada consecuencia de que tales reglas tuitivas del demanio hídrico deben ser respetadas a su vez por los diferentes instrumentos de ordenación del territorio (art. 41.3) [STC 227/1988 de 29 de noviembre, FJ 20 e)], y por los organismos de cuenca, cabe añadir ahora, en el ejercicio de sus competencias dado el carácter vinculante de los planes hidrológicos» (STC 154/2014, de 25 de septiembre, FJ 6).

c) El artículo 67 regula el informe preceptivo del Instituto Aragonés del Agua sobre los actos y planes de las distintas Administraciones públicas con incidencia en el territorio. La demanda aduce que dicho informe no está circunscrito a las aguas de las cuencas intracomunitarias, y por ello el carácter determinante del informe pudiera constituir un obstáculo para la gestión de las cuencas de competencia estatal, siendo por ello inconstitucional. Queda así implícito en la demanda que tal objeción no afecta al íntegro contenido del precepto, sino exclusivamente a su apartado segundo, que regula el carácter determinante del informe cuando se trate de la tramitación de los instrumentos de ordenación del territorio y de planeamiento urbanístico. El informe del Instituto Aragonés del Agua versa sobre las infraestructuras de aducción y depuración, el deslinde del dominio público, la delimitación de las zonas de servidumbre y policía, los planes de abastecimiento, saneamiento y depuración y las zonas inundables.

No es posible apreciar indicios de esta posible perturbación en informes autonómicos insertos en la tramitación de los instrumentos de ordenación del territorio y de planeamiento urbanístico, que constituyen actuaciones cuya competencia corresponde a las Administraciones autonómica y local, y que versan sobre aspectos que encuentran cobertura estatutaria tanto en la competencia autonómica sobre las cuencas intracomunitarias (art. 72.1 EAAr) como en la relativa a la adopción de medidas adicionales de protección y saneamiento de los recursos hídricos y de los ecosistemas acuáticos (art. 72.2 EAAr), u otras habilitaciones como la competencia exclusiva en materia de espacios naturales protegidos (art. 71.2 1 EAAr), o la competencia compartida en materia de protección del medio ambiente, (art. 75.3 EAAr), que entre otras facetas incluye la prevención y corrección de la generación de los residuos, o el abastecimiento, saneamiento y depuración de las aguas.

Queda en consecuencia desestimada la impugnación del artículo 67.

d) Los artículos 71.3 y 76.3 se impugnan por regular una fase de la tramitación de los procedimientos de concesión o autorización de vertidos a cauce público y de reutilización de aguas regeneradas, en ambos casos para las cuencas intercomunitarias. Disponen al efecto que las resoluciones del organismo estatal de cuenca se entenderán conformes con la propuesta formulada por el Instituto Aragonés del Agua cuando, en el plazo de tres meses desde la recepción de la misma, el organismo estatal de cuenca no hubiera comunicado su resolución al organismo autonómico proponente.

A lo largo de esta resolución hemos destacado la importancia del establecimiento de mecanismos de cooperación y coordinación entre el Estado y las Comunidades Autónomas, que según nuestra constante doctrina constituye uno de los pilares del Estado autonómico. Pero la Comunidad Autónoma incurre en un claro exceso competencial al regular los efectos de su intervención en la tramitación de los procedimientos que corresponden a los organismos estatales de cuenca, habida cuenta de la perturbación que dicha intervención puede suponer en la actuación y decisión del Estado, titular de la competencia nuclear para realizar dicha tramitación. Por tanto debe ser el Estado, titular de toda la competencia normativa y ejecutiva, por su dimensión supracomunitaria, quien establezca el procedimiento de autorización (en el mismo sentido, STC 9/2001, de 18 de enero, FJ 12).

Por ello procede declarar la inconstitucionalidad y nulidad de los artículos 71.3 y 76.3.

e) Según el artículo 72, la función ejecutiva de la policía de aguas y cauces en el territorio de Aragón corresponde al Instituto Aragonés del Agua, cuando le sea atribuida por la legislación estatal, en los términos establecidos por el Estatuto de Autonomía, la legislación básica y el resto de legislación vigente.

Por las razones que ya han quedado expuestas en el fundamento jurídico 5 d), el precepto ha de ser declarado inconstitucional y nulo.

FALLO

En atención a todo lo expuesto, el Tribunal Constitucional, POR LA AUTORIDAD QUE LE CONFIERE LA CONSTITUCIÓN DE LA NACIÓN ESPAÑOLA,

Ha decidido

Estimar parcialmente el recurso de inconstitucionalidad núm. 4682-2015, y en consecuencia:

1.º Declarar la inconstitucionalidad y nulidad de los siguientes preceptos de la Ley 10/2014, de 27 de noviembre, de aguas y ríos de Aragón: artículos 1.2 b), c) y d), en el inciso «el registro de la concesión de recursos hídricos asignados y reservados por la planificación hidrológica a la Comunidad Autónoma de Aragón, especialmente en relación con la reserva de agua de 6.550 hm³, así como»; 4 aa); 5 a), en los incisos «reservada o» y «o mediante delegación, encomienda o convenio con la Administración General del Estado» y p), en el inciso «y, en particular, en el otorgamiento de concesiones y autorizaciones, buscando la mayor eficacia en el uso racional de la reserva hídrica aragonesa fijada por nuestro Estatuto de Autonomía»; 7.1, en el inciso «y las de la reserva de agua de uso exclusivo de los aragoneses, en el ejercicio de sus competencias exclusivas o mediante transferencia, encomienda o convenio, y de manera coordinada con la Administración General del Estado y los organismos de cuenca»; 12.2 b); 15.1 b); 15.1 n), en el inciso «especialmente de las derivadas de las concesiones de la reserva de agua de uso exclusivo de los aragoneses»; 19.2 a) 1, en el inciso «la planificación de la reserva de agua de los aragoneses, así como»; 19.2 c) 2, en el inciso «que será determinante en lo referido a las concesiones relativas a la reserva de agua de uso exclusivo de los aragoneses»; 50, en el inciso «transferencia»; 69 a), d) y f) 1; 70 a) y c); 71.3; 72; 76.3; y la disposición transitoria primera.

2.º Desestimar el recurso en todo lo demás.

Publíquese esta Sentencia en el «Boletín Oficial del Estado».

Dada en Madrid, a diecinueve de octubre de dos mil diecisiete. Juan José González Rivas.–Encarnación Roca Trías.–Andrés Ollero Tassara.–Fernando Valdés Dal-Ré.–Santiago Martínez-Vares García.–Juan Antonio Xiol Ríos.–Pedro José González-Trevijano Sánchez.–Antonio Narváez Rodríguez.–Alfredo Montoya Melgar.–Ricardo Enríquez Sancho.–Cándido Conde-Pumpido Tourón.–Firmado y rubricado.