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La Ley 26/2007, de 23 de octubre, de Responsabilidad Medioambiental, que traspuso a nuestro ordenamiento jurídico la Directiva 2004/35/CE, del Parlamento Europeo y del Consejo, de 21 de abril de 2004, sobre responsabilidad medioambiental en relación con la prevención y reparación de daños medioambientales, estableció un nuevo régimen administrativo de prevención y reparación de daños medioambientales basado en el principio de precaución y en el principio de «quien contamina paga».
La Ley 26/2007, de 23 de octubre, establece diversas obligaciones a los operadores que ocasionen daños al medio ambiente o amenacen con ocasionarlos. De este modo, los operadores ante una amenaza de daño medioambiental deben adoptar las medidas necesarias para prevenirlos o, cuando el daño se haya producido, para limitarlo y evitar que se produzcan nuevos daños, así como devolver los recursos naturales dañados a su estado básico, entendido como aquel en el que se encontraban antes de que ocurriera el daño.
Por otro lado, la Ley 26/2007, de 23 de octubre, establece en su artículo 24 que los operadores de las actividades incluidas en su anexo III, sin perjuicio de las exenciones previstas en el artículo 28, deberán disponer de una garantía financiera que les permita hacer frente a la responsabilidad medioambiental inherente a la actividad o actividades que pretendan desarrollar. Ese mismo artículo indica que la cantidad que, como mínimo, deberá quedar garantizada, será determinada por el operador según la intensidad y extensión del daño que su actividad pueda causar, y que partirá del análisis de riesgos medioambientales de la actividad o de las tablas de baremos que se realizarán de acuerdo con la metodología que reglamentariamente se establezca.
En este contexto, el Reglamento de desarrollo parcial de la Ley 26/2007, de 23 de octubre, de Responsabilidad Medioambiental, aprobado por el Real Decreto 2090/2008, de 22 de diciembre, regula las cuestiones fundamentales de la garantía financiera obligatoria, entre las que se encuentran, entre otras, el procedimiento para determinar su cuantía, las modalidades de la misma y la determinación de los operadores que quedan obligados a su constitución y de aquellos que quedan exentos de dicha obligación.
De este modo, el artículo 33 del Reglamento de desarrollo parcial de la Ley 26/2007, de 23 de octubre, establece que la determinación de la garantía financiera partirá del análisis de riesgos medioambientales de la actividad y establece el procedimiento a seguir para la determinación de su cuantía. De acuerdo a ese mismo artículo, el operador, una vez determinada la cuantía de la garantía financiera, y en su caso, constituida, deberá presentar a la autoridad competente una declaración responsable con la información mínima que se indica en el anexo IV del reglamento de desarrollo parcial de la Ley 26/2007, de 23 de octubre. La autoridad competente establecerá los correspondientes sistemas de control que permitan comprobar el cumplimiento de las obligaciones previstas en ese artículo.
Asimismo, el Reglamento de desarrollo parcial de la Ley 26/2007, de 23 de octubre, prevé la posibilidad de realizar, con carácter voluntario, análisis de riesgos medioambientales sectoriales y tablas de baremos, con el objeto de facilitar la evaluación de los escenarios de riesgo y reducir el coste de realización de los análisis de riesgos medioambientales. Los instrumentos de análisis de riesgos sectoriales han de estar informados favorablemente por la Comisión técnica de prevención de daños medioambientales para que puedan ser utilizados como base por los operadores de estos sectores de actividad, para el desarrollo de sus análisis de riesgos medioambientales individuales.
La disposición final primera del Reglamento de desarrollo parcial de la Ley 26/2007, de 23 de octubre, indica que los análisis de riesgos medioambientales necesarios para el cálculo de la cuantía de la garantía financiera no deberá llevarse a cabo con carácter obligatorio hasta la fecha a partir de la cual sea exigible la constitución de la garantía financiera. Igualmente, la disposición final primera indica que los instrumentos de análisis de riesgo sectorial deberán estar informados favorablemente por la Comisión técnica de prevención de daños medioambientales, antes de la fecha a partir de la cual sea exigible la constitución de la garantía financiera obligatoria para cada sector de actividad.
La disposición final cuarta de la Ley 26/2007, de 23 de octubre, establece que la fecha a partir de la cual será exigible la constitución de la garantía financiera obligatoria para cada una de las actividades del anexo III, se determinará por Orden de la Ministra para la Transición Ecológica, previo acuerdo de la Comisión Delegada del Gobierno para Asuntos Económicos, previa consulta a las comunidades autónomas y a los sectores afectados. Asimismo, establece que esas órdenes ministeriales se aprobarán a partir del 30 de abril de 2010.
En este contexto, el 29 de junio de 2011 se publicó en el «Boletín Oficial del Estado» la Orden ARM/1783/2011, de 22 de junio, por la que se establece el orden de prioridad y calendario para la aprobación de las órdenes ministeriales a partir de las cuales será exigible la garantía financiera obligatoria, prevista en la disposición final cuarta de la Ley 26/2007, de 23 de octubre.
La Orden ARM/1783/2011, de 22 de junio, estableció un calendario gradual para la elaboración de las órdenes ministeriales a las que se refiere la disposición final cuarta de la Ley 26/2007, de 23 de octubre, y estableció una priorización de las actividades económicas del anexo III de la ley. De esta manera, se establecieron los plazos para los distintos niveles de prioridad, para la aprobación de las órdenes ministeriales que establecerían la efectiva aplicación de la garantía financiera de responsabilidad medioambiental.
De este modo, la Orden ARM/1783/2011, de 22 de junio, establece que las órdenes ministeriales que determinarían la fecha de exigibilidad de la garantía financiera obligatoria para los sectores de actividad clasificados con el nivel de prioridad 1, se publicaría entre los dos y tres años siguientes a la entrada en vigor de esa orden, las relativas a los sectores clasificados con el nivel de prioridad 2 entre los tres y cinco años siguientes, y las relativas a los sectores de actividad clasificados con el nivel de prioridad 3 entre los cinco y ocho años siguientes.
En cumplimiento de lo establecido por la disposición final cuarta de la Ley 26/2007, de 23 de octubre, y por la Orden ARM/1783/2011, de 22 de junio, el 30 de octubre de 2017, se publicó en el «Boletín Oficial del Estado» la Orden APM/1040/2017, de 23 de octubre, por la que se establece la fecha a partir de la cual será exigible la constitución de la garantía financiera obligatoria para las actividades del anexo III de la Ley 26/2007, de 23 de octubre, de Responsabilidad Medioambiental, clasificadas como nivel de prioridad 1 y 2 mediante Orden ARM/1783/2011, de 22 de junio, y por la que se modifica su anexo.
La entrada en vigor de la Orden APM/1040/2017, de 23 de octubre, ha supuesto la aplicación efectiva de la obligación de constituir la garantía financiera prevista en el artículo 24 de la Ley 26/2007, de 23 de octubre, que se realizará de manera gradual conforme a lo establecido en la Orden ARM/1783/2011, de 22 de junio, para las actividades del anexo III de la Ley 26/2007, de 23 de octubre.
Adicionalmente, la Orden APM/1040/2017, de 23 de octubre, modificó el anexo de la Orden ARM/1783/2011, de 22 de junio, con el objetivo de que éste contemple exclusivamente aquellas actividades que quedan sujetas a la obligación de constituir garantía financiera, que son aquéllas incluida en artículo 37.2 del Reglamento de desarrollo parcial de la Ley 26/2007, de 23 de octubre. Adicionalmente, en el anexo modificado de la Orden ARM/1783/2011, de 22 de junio, se actualizó la relación de actividades a las que les afecta el Texto Refundido de la Ley de prevención y control integrado de la contaminación, aprobado por el Real Decreto Legislativo 1/2016, de 16 de diciembre, y el Real Decreto 815/2013, de 18 de octubre, por el que se aprueba el Reglamento de emisiones industriales y de desarrollo de la Ley 16/2002, de 1 de julio, de prevención y control integrados de la contaminación.
La presente orden ministerial tiene por objeto fijar la fecha a partir de la cual será exigible la constitución de la garantía financiera obligatoria prevista en el artículo 24 de la Ley 26/2007, de 23 de octubre, para las actividades del anexo III de la misma, clasificadas con nivel de prioridad 3 conforme al anexo de la Orden ARM/1783/2011, de 22 de junio, de acuerdo a lo establecido en la disposición final cuarta de la Ley 26/2007, de 23 de octubre, y al calendario establecido en la Orden ARM/1783/2011, de 22 de junio.
El texto se estructura en dos artículos que regulan la fecha a partir de la cual se exigirá la garantía financiera y dos disposiciones finales sobre los títulos competenciales y la entrada en vigor.
La presente norma se adecua a los principios de buena regulación establecidos en el artículo 129 de la Ley 39/2015, de 1 de octubre, del Procedimiento Administrativo Común de las Administraciones Públicas, y en particular, a los principios de necesidad y eficiencia.
La razón de interés general en la que se funda deriva de la exigencia de establecer la fecha a partir de la cual será exigible la constitución de la garantía financiera obligatoria que regula la ley. De esta forma, se garantiza la adecuada protección del medio ambiente mediante el cumplimiento efectivo de los principios de prevención y de quien contamina paga. La aprobación de esta orden se considera el instrumento más adecuado para garantizar su consecución, ya que así se contempla en el artículo 24 de la Ley 26/2007, de 23 de octubre, y se impone de forma obligatoria para todos los operadores que actúan en territorio español.
También se adecua al principio de proporcionalidad, puesto que contiene las medidas imprescindibles para la protección del medio ambiente, ya que la cantidad que como mínimo deba quedar garantizada responde a la actividad que el operador vaya a desarrollar y a la intensidad y extensión del daño que ésta pueda ocasionar. Además, se partirá de un análisis de riesgos medioambientales que determinará, de la forma más restrictiva y más objetiva posible, la cuantía de la garantía en igualdad de condiciones para todos los operadores.
De acuerdo con el principio de seguridad jurídica, la norma es coherente con el ordenamiento jurídico nacional e internacional, en particular con la Directiva 2004/35/CE del Parlamento Europeo y del Consejo, de 21 de abril de 2004, sobre responsabilidad medioambiental en relación con la prevención y reparación de daños medioambientales, y con el artículo 24 y disposición final cuarta de la Ley 26/2007, de 23 de octubre. En este sentido los informes de la Comisión Europea de 2010 y 2016 sobre la evaluación de la aplicación de la directiva, destacan el avance español en el desarrollo de directrices de evaluación económica y técnica, y en el desarrollo de herramientas de análisis de riesgo medioambiental, lo que demuestra el alto grado de adecuación al Derecho comunitario, pese a que no impone una garantía obligatoria para todos los Estados miembros, y una correcta incorporación del mismo al ordenamiento español a través de la ley, su reglamento de desarrollo y las órdenes ministeriales sobre la garantía financiera.
Conforme con el principio de transparencia, en la elaboración de la norma se han seguido todos los procesos de participación y audiencia públicas que establece la normativa vigente: se ha sustanciado la consulta pública previa, se ha consultado a los agentes económicos y sociales, a las comunidades autónomas, a las Ciudades de Ceuta y Melilla, así como a las entidades locales y los sectores más representativos potencialmente afectados. Además, el proyecto se ha sometido al Consejo Asesor del Medio Ambiente y al trámite de participación pública, de acuerdo con lo dispuesto en la Ley 27/2006, de 18 de julio, por la que se regulan los derechos de acceso a la información, de participación pública y de acceso a la justicia en materia de medio ambiente (incorpora las Directivas 2003/4/CE y 2003/35/CE) y en la Ley 50/1997, de 27 de noviembre, del Gobierno.
En aplicación del principio de eficiencia, la norma no contiene nuevas cargas administrativas y no supondrá incremento de los recursos humanos y económicos para la Administración.
Esta orden se dicta al amparo de lo dispuesto en el artículo 149.1.11.ª y 23.ª de la Constitución que atribuyen al Estado competencias sobre la legislación básica de seguros y legislación básica sobre protección del medio ambiente, sin perjuicio de las facultades de las comunidades autónomas de establecer normas adicionales de protección.
La presente orden se ha sometido a la Comisión técnica de prevención y reparación de daños medioambientales. Asimismo, durante el proceso de tramitación de la misma, se ha consultado, entre otros, a las comunidades autónomas, al Consejo Asesor de Medio Ambiente y a los sectores afectados, y ha sido puesta a disposición del público en general.
La Comisión Delegada del Gobierno para Asuntos Económicos, mediante Acuerdo de 26 de septiembre de 2019, ha autorizado a la Ministra para la Transición Ecológica la adopción de esta orden.
En su virtud, de acuerdo con el Consejo de Estado, y previo Acuerdo de la Comisión Delegada para Asuntos Económicos, dispongo:
Esta orden tiene por objeto establecer la fecha a partir de la cual será exigible la garantía financiera prevista en el artículo 24 de la Ley 26/2007, de 23 de octubre, de Responsabilidad Medioambiental a las actividades clasificadas con nivel de prioridad 3 en la Orden ARM/1783/2011, de 22 de junio, por la que se establece el orden de prioridad y calendario para la aprobación de las órdenes ministeriales a partir de las cuales será exigible la garantía financiera obligatoria, previstas en la disposición final cuarta de la Ley 26/2007, de 23 de octubre.
Las actividades clasificadas con nivel de prioridad 3 en la Orden ARM/1783/2011, de 22 de junio, deberán disponer de una garantía financiera que les permita hacer frente a la responsabilidad medioambiental inherente a la actividad o actividades que pretendan desarrollar, en el plazo de dos años a contar desde la fecha de entrada en vigor de la presente orden, a excepción de las actividades de cría intensiva de aves de corral o de cerdos que deberán disponer de la garantía financiera en el plazo de tres años a contar desde la fecha de entrada en vigor de la presente orden.
Esta orden ministerial se dicta al amparo de lo dispuesto en el artículo 149.1.23.ª de la Constitución, que atribuye al Estado la competencia sobre legislación básica de protección del medio ambiente, y en el artículo 149.1.11.ª de la Constitución, que atribuye al Estado la competencia sobre las bases de la ordenación de seguros.
La presente orden entrará en vigor el día siguiente al de su publicación en el «Boletín Oficial del Estado».
Madrid, 10 de octubre de 2019.–La Ministra para la Transición Ecológica, Teresa Ribera Rodríguez.
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