Agencia Estatal Boletín Oficial del Estado
El Pleno del Tribunal Constitucional, compuesto por don Manuel García-Pelayo y Alonso, Presidente; don Jerónimo Arozamena Sierra, don Angel Latorre Segura, don Manuel Diez de Velasco Vallejo, don Francisco Rubio Llorente, doña Gloria Bogué Cantón, don Luis Díez Picazo, don Francisco Tomás y Valiente, don Rafael Gómez-Ferrer Morant, don Angel Escudero del Corral, don Antonio Truyol Serra y don Francisco Pera Verdaguer, Magistrados, ha pronunciado
EN NOMBRE DEL REY
la siguiente
SENTENCIA
En el conflicto positivo de competencia número 171/83, planteado por el Consejo Ejecutivo de la Generalidad de Cataluña, representado por el Abogado don Ramón María Llevadot Roig, en relación con la Resolución de la Dirección General de los Registros y del Notariado de 12 de noviembre de 1982, por la que se anunciaba la provisión ordinaria de diversas Notarías vacantes, en lo que concierne, a las Notarías radicadas en Cataluña. Ha sido parte el Gobierno de la Nación, representado por el Abogado del Estado, y Ponente el Magistrado don Luis Díez Picazo, quien expresa el parecer del Tribunal.
I. Antecedentes
Por escrito de 18 de marzo de 1983 el Abogado don Ramón María Llevadot Roig, actuando en nombre del Consejo Ejecutivo de la Generalidad de Cataluña, planteó un conflicto positivo de competencia en relación con la Resolución de la Dirección General de los Registros y del Notariado de 12 de noviembre de 1982, por la que se anunciaba la provisión ordinaria de diversas Notarías vacantes, al entender que esta Resolución vulneraba la competencia de la Comunidad Autónoma de Cataluña. La pretensión del promotor del conflicto se basaba sustancialmente en que, de la exégesis de los artículos 149.1.8 y 149.3 de la Constitución, y del artículo 24.1 del Estatuto de Autonomía de Cataluña, se deduce que la competencia, reconocida a la Generalidad respecto del nombramiento de Notarios es una potestad de actuación directa que abarca a todo el íter procedimental que conduce al nombramiento o selección de los escogidos.
Sostiene el Abogado de la Generalidad que nombrar los Notarios equivale a conocer todo el procedimiento a través del cual se llega a la atribución de las Notarías a quienes hayan acreditado derecho a ellas, desde su inicio hasta el final. Y basa esta afirmación en el análisis del artículo 24.1 del Estatuto de Autonomía a la luz de los criterios interpretativos sentados por el Código Civil en su articulo 3.° Según el sentido propio de las palabras, nombrar es tanto como elegir o señalar. Nombramiento es un concepto amplio que comprende todo el proceso contemplado en su conjunto, incluida la convocatoria, así como la orden de publicación y la fase ulterior de constitución de la fianza. El sistema resultante de la resolución que se impugna desconoce el carácter necesariamente unitario del procedimiento, en cuanto que pese a existir en él actos técnicamente separables, ha de ser residenciado ante el mismo Ente decisorio y constituye, además, un grave obstáculo al ejercicio del control de la discrecionalidad técnica de los órganos y Tribunales que han de juzgar los concursos y las oposiciones. La tajante separación entre quien convoca y selecciona y quien realiza el nombramiento impediría al que nombra, no sólo controlar, sino incluso tener conocimiento sobre el desarrollo del concurso u oposición y por ende del cumplimento de las exigencias y requisitos legalmente establecidos. Sería un contrasentido aceptar que la Generalidad pudiera anular y retrotraer las actuaciones realizadas por un órgano designado y dependiente de un» poder distinto.
Si se parte del contexto normativo se llega a idéntica conclusión. La salvedad que hace el inciso 1.º del artículo 24 del Estatuto de Cataluña sería innecesaria si la atribución estatutaria del nombramiento tuviera un carácter puramente formal, como también lo sería la previsión del mismo artículo en el sentido de que «los candidatos serán admitidos en igualdad de condiciones, tanto si ejercen en el territorio de Cataluña como en el resto de España», cláusula que sólo puede interpretarse como dirigida a la Comunidad Autónoma. Pero, además, el articula 24 impone la obligación de dotar de especificidad a los concursos y las oposiciones relativos a las Notarías do Cataluña, al decir que «en estos concursos y oposiciones será mérito preferente la especialización en Derecho Catalán». Este carácter especial de las oposiciones y concursos referentes a las Notarías de Cataluña tiene un último reflejo en el último inciso del artículo 24, que sería innecesario si el control del procedimiento estuviera en manos del Estado.
Los antecedentes históricos y legislativos, referidos al Estatuto de 1932, llevan a similar interpretación del artículo 24.1. El artículo 12 del mencionado Estatuto establecía que «los Notarios serán designados por la Generalidad mediante concurso u oposición que convocará ella misma». Se trata de una regulación similar a la actual, y la no explicitación en ésta de que los concursos y oposiciones serán convocados por la Generalidad es irrelevante, ya que los únicos procedimientos de acceso a las Notarías son precisamente concursos y oposiciones. Es igualmente determinante el antecedente constituido por el traspaso de servicios efectuado por Decreto de la Presidencia del Gobierno de 8 de junio de 1933, que confirma la atribución a la Generalidad de la convocatoria de oposiciones y concursos.
Desde el punto de vista de la realidad social el artículo 24 del Estatuto ha de interpretarse teniendo en cuenta el más insigne reflejo de esa realidad, constituido por el texto de la Constitución Española, en sus artículos 2, 137 y 149.1.30. Este último, según el Abogado de la Generalidad, «está preparando la posibilidad de que el nombramiento de las personas que hayan de ocupar los cargos a los que pueda llegarse con base a determinados títulos llegue a ser una competencia autonómica».
Todo lo expuesto lleva directamente a la afirmación de que el espíritu y finalidad del artículo 24 del Estatuto de Cataluña es la utilización al máximo de las posibilidades ofrecidas por la Constitución para llegar efectivamente a la atribución a la Comunidad Autónoma de una competencia similar a la que tuvo con el Estatuto de 1932. La interpretación ofrecida encaja perfectamente en la estructura del Notariado español y en nada afecta al mantenimiento de su unidad, y resulta técnicamente posible.
El nombramiento aparece como la culminación de un proceso del que no puede desgajarse por razones de coherencia, lo cual impide la atribución de las dos fases del total proceso a dos potestades distintas. Pretender, como hace el Gobierno, que la oposición o el concurso sea convocado y controlado por un organismo dependiente del Estado, y, en cambio, que el nombramiento sea competencia de una Comunidad Autónoma, sin relación de dependencia con tal organismo, resulta un absurdo jurídico sin justificación.
La resolución discutida silencia absolutamente la consideración de mérito preferente que el artículo 24 del Estatuto de Cataluña reconoce a la especialización en Derecho Catalán, lo que trae consigo un desbordamiento solapado del marco competencial, al impedir a la Generalidad el ejercicio de su competencia en punto a la valoración de los ejercicios o títulos acreditativos de la referida especialización.
Con fecha 23 de marzo de 1983 se dictó providencia por la que se acordó tener por planteado el conflicto y dar traslado del mismo al Gobierno. En virtud de ello compareció en el proceso el Abogado del Estado, quien presentó, con fecha 11 de abril, escrito de alegaciones, en el que, sustancialmente, mantiene que la primera cuestión que se planten es la de si el anuncio de vacantes de Notarías constituye una resolución o acto que pueda dar lugar al planteamiento del conflicto. Si así se considera, lo esencial para resolverlo es la interpretación que debe recibir el artículo 24.1 del Estatuto de Autonomía de Cataluña, y sobre todo en esclarecer la extensión y alcance de la cláusula relativa a que los Notarios serán nombrados de conformidad con las leyes del Estado. La noción de leyes del Estado ha de entenderse aquí en sentido material, como relativa a Leyes y Reglamentos, y el artículo 149.1.8 reserva al Estado la competencia exclusiva de ordenación de los instrumentos públicos. Si el Estado, en consecuencia, monopoliza la normación, el legislador y reglamentador estatales gozan de un margen para determinar el concepto técnico de nombramiento, concepto que la Comunidad Autónoma debe aceptar.
En la vigente legislación notarial se distingue entre el «título», que documenta la incorporación de una persona al Notariado y su condición de Notario, y el «nombramiento» como acto o documento por el que se concreta o determina el ámbito territorial en que el Notario debe ejercer su función. El titulo expresa que una persona es Notario, y el nombramiento que es Notario de X. El nombramiento es, pues, un acto totalmente reglado, «al dictado» de las apreciaciones de capacidad efectuadas por el Tribunal de oposiciones o de la estricta constatación de la antigüedad en clase o carrera en los concursos. En suma, pues, es sobre el nombramiento así entendido sobre lo que la Generalidad goza de competencia con arreglo al artículo 24.1 del Estatuto de Autonomía. No resulta otra cosa de la noción de autonomía, que es un concepto de estricto Derecho positivo.
En cuanto al alegado carácter absurdo de la separación de las competencias de convocar, tramitar y resolver concursos y la competencia de nombrar ciertos funcionarios, desaparece si se tiene en cuenta que nos encontramos ante una hipótesis de compartición de competencias, técnica fundamental en el sistema constitucional, Y no puede hablarse de un control indeterminado, por parte de la Autoridad competente para nombrar, de la «discrecionalidad técnica» de los organismos calificadores. Además tal argumentación no es aplicable a los supuestos de concursos.
No son tampoco aceptables los argumentos de tipo contextual del Abogado de la Generalidad. La precisión de que el nombramiento se lleve a cabo «de conformidad con las Leyes del Estado» significa únicamente que la Generalidad carece de toda competencia normativa al respecto. Los demás incisos del artículo 24.1 pueden perfectamente explicarse como dirigidos al Estado, sin que supongan una atribución de competencias a la Generalidad, inferible «contextualmente».
Desde el punto de vista histórico, el actual Estatuto no tiene por qué reflejar idénticos planteamientos que el Estatuto de Nuria, ya que las diferencias entre ellos (y entre el artículo 24.1 del Estatuto actual y el artículo 11 del Estatuto de 1932) son múltiples y significativas, siendo dudoso que las disposiciones resultantes del Estatuto de Nuria pudieran entenderse compatibles con el actual entendimiento del principio de igualdad.
Sobre la invocación realizada por el Abogado de la Generalidad de la realidad social como criterio interpretativo, señala el Abogado del Estado que es decisivo tener en cuenta, como elemento hermenéutico, la generalización de ordenamientos autonómicos, frente a la singularidad autonómica representada por el Estatuto de Nuria; por lo que es razonable desechar toda potenciación de una comprensión particularista y maximalista de los preceptos estatutarios, habiendo de potenciarse la intensidad del reconocimiento de un amplio margen en el ejercicio de las potestades normativas estatales.
Esclarecido así el sentido del artículo 24.1, prosigue el Abogado del Estado, queda contestar a las restantes alegaciones formuladas. Señala que la posibilidad técnica de la interpretación propuesta por el Abogado de la Generalidad no significa que sea jurídicamente la más correcta, y que la no referencia, en la resolución objeto del conflicto, a la posibilidad de alegar la especialización en Derecho catalán como mérito preferente no constituiría, en ningún caso, un vicio de incompetencia. Pues no hay lesión alguna de lo previsto en los apartados 2 y 3 del artículo 6 del Estatuto de Autonomía, que no son aplicables al presente caso.
Por todo ello, suplica se declare que corresponde al Estado la titularidad de la competencia controvertida.
Con fecha 21 de septiembre de 1983 se dictó providencia acordando incorporar a las actuaciones testimonio de la sentencia 67/1983, de 22 de julio, y poner de manifiesto las actuaciones a las partes por plazo común de diez días para que puedan hacer alegaciones respecto a la incidencia que pudiera tener la indicada sentencia en el presente proceso.
Dentro del plazo concedido, el Abogado del Estado presentó un escrito en el que Indicó que las sentencias que deciden un conflicto positivo de competencia, al no limitarse a la estimación subjetiva de un derecho, tienen, según el articulo 164.1 de la Constitución, plenos efectos frente a todos cuando declaran la titularidad de la competencia controvertida. En la sentencia 67/1983, de 22 de julio, se declara, en su fallo, que corresponde a la Comunidad Autónoma de Cataluña el nombramiento de los Notarios que deben ejercer sus funciones en plazas demarcadas dentro de su territorio. El alcance de esta declaración dependerá del significado que el término «nombramiento» tiene en el vigente ordenamiento jurídico, significado que viene explicitado en el fundamento jurídico 3 de la misma sentencia, en cuanto acto de designación para la ocupación y desempeño de un cargo o plaza. Por lo que la competencia de nombramiento no incluye la de dictar resoluciones anunciando Notarías vacantes para su provisión por concurso u oposición.
Como resultado, la sentencia mencionada ha hecho desaparecer sobrevenidamente la controversia en el presente asunto número 171/83, de modo que el proceso pierde su objeto o finalidad institucional. Por lo que suplica al Tribunal declare desaparecida sobrevenidamente la controversia competencial objeto de este conflicto como consecuencia de haberse dictado la sentencia 87/1983, de 22 de julio.
Por su parte, el Abogado de la Generalidad de Cataluña manifiesta su disconformidad con que la doctrina que de la misma sentencia pueda inferirse sea aplicable al caso aquí debatido, ya que la propia sentencia, en su fundamento número 3, afirma que el Tribunal efectúa «una primera aproximación al problema general del deslinde de las competencias entre el Estado y la Comunidad Autónoma de Cataluña en materia del régimen jurídico del Notariado», lo que impide el análisis ulterior de otros problemas allí no abordados.
Invoca, asimismo, las alegaciones formuladas en el recurso 584/1983, cuya copia se une al escrito.
Por providencia del Pleno de 22 de noviembre de 1983 se señaló el día 29 del mismo mes para la deliberación y votación de la sentencia, fecha en que tuvo lugar.
II. Fundamentos jurídicos
Los conflictos positivos de competencia suponen la existencia de una controversia entre el Estado y una Comunidad Autónoma (o bien entre varias de estas últimas) relativa al orden de competencias establecido en la Constitución, en los Estatutos de Autonomía o en las leyes correspondientes, como indican los artículos 62 y 03.1 de la Ley Orgánica de este Tribunal. Esta controversia puede plantearse ante este Tribunal si el Gobierno considera que una disposición o resolución de una Comunidad Autónoma no respeta ese orden de competencias, o si el órgano ejecutivo superior de una Comunidad Autónoma estima que tal orden se ve vulnerado por una disposición, resolución o acto emanado de la autoridad de otra Comunidad o del Estado.
Son dos, pues, los aspectos de un conflicto positivo de competencia. Por un lado, consiste en la determinación de la legitimidad o ilegitimidad constitucional de la disposición o resolución concreta de que se trate; por otro, consiste en la interpretación y fijación del orden competencial y en la determinación de qué competencias pertenecen a qué sujetos, yéndose así más allá de, la mera solución del caso concreto origen del conflicto o controversia. Por este motivo, el artículo 66 de la LOTC prevé una doble dimensión de la sentencia constitucional en caso de conflicto. Esta sentencia debe «acordar, en su caso, la anulación de la disposición, resolución o actos que originaron el conflicto en cuanto estuvieren viciados de su competencia»; y, además, debe efectuar un pronunciamiento más general, relativo al orden competencial, ya que, como señala el mismo artículo, en su primer inciso, «la sentencia declarará la titularidad de la competencia controvertida». Se trata así de la resolución de una controversia mediante la determinación del titular de una competencia, determinación que precisará la legitimidad constitucional de su ejercicio más allá del caso concreto que dio lugar al conflicto.
La decisión al respecto del Tribunal, como indica el artículo 61.3 de su Ley Orgánica, vinculará a todos los poderes públicos y tendrá plenos efectos frente a todos. Como consecuencia, una vez declarada la titularidad de la competencia de que se trate, desaparece su carácter controvertido, por lo que el ejercicio de esa competencia quedará, tanto respecto a la disposición que dio lugar al conflicto, como en ulteriores ocasiones en que tal competencia pueda ejercerse, atribuido y reservado al titular que la sentencia señale, en virtud de la interpretación que el Tribunal lleve a cabo de las normas reguladoras del reparto competencial.
El ejercicio de una competencia por el Estado o por las Comunidades Autónomas puede traducirse en una pluralidad de actuaciones concretas, cuya legitimidad o ilegitimidad, a los efectos que tratamos, dependerá de si efectivamente quien las lleva a cabo es el titular de esa competencia. De esta suerte, una vez declarada por el Tribunal tal titularidad, desaparece la controversia a ella relativa, y como consecuencia la controversia respecto a la legitimidad competencial de las disposiciones dictadas, o que puedan dictarse, en su ejercicio. Por ello, si se hubieran planteado diversos conflictos, en relación con disposiciones o actos dictados con ocasión del ejercicio de una misma competencia cuya titularidad se discute, la fijación de la titularidad en la resolución de uno de estos conflictos representa la desaparición sobrevenida de la controversia competencial en los demás casos planteados sobre idéntico tema entre los mismos sujetos, pues la eficacia de las sentencias del Tribunal Constitucional resolutorias de conflictos de competencia se extiende, más allá del caso concreto planteado, a todos aquellos en que se hubiera planteado idéntica diferencia sobre el orden competencial.
En el caso que nos ocupa, el objeto inmediato del conflicto promovido por el Consejo Ejecutivo de la Generalidad de Cataluña es la Resolución de la Dirección General de los Registro y del Notariado de 12 de noviembre de 1982 por la que se anuncia la provisión de diversas Notarías vacantes en toda España, entre las que se encuentran varias situadas en el ámbito territorial de la Comunidad Autónoma de Cataluña. El planteamiento de este conflicto deriva de que se considera vulnerado el orden competencial en cuanto que se entiende que dicha Resolución incide en las competencias de la Comunidad Autónoma establecidas por el artículo 24.1 de su Estatuto en relación con lo dispuesto en el artículo 148.1.8 y 3 de la Constitución. La controversia planteada se refiere a la titularidad (de cuya atribución depende la resolución del conflicto) de la competencia para conocer el procedimiento, en sus diversas fases, a través del cual se llega a la atribución de Notarías a quienes hayan acreditado derecho a ellas, desde su inicio hasta el final, incluyendo, pues, la convocatoria de concursos y oposiciones, la Orden de publicación de nombramientos y la fase ulterior previa a la toma de posesión en que se procede a la constitución de la fianza.
En la sentencia 67/1983, de 22 de julio, recaída en el conflicto, de competencia 370/82, este Tribunal se pronunció sobre la titularidad de la referida competencia, señalando en su fallo que «corresponde a la Comunidad Autónoma de Cataluña el nombramiento de los Notarios que deben ejercer sus funciones en plazas demarcadas dentro del territorio de la Comunidad de Cataluña». El alcance de los efectos del fallo viene determinado por el significado del término «nombramiento», significado que resulta aclarado en los fundamentos jurídicos de la misma sentencia, en relación con los cuales, lógicamente, debe interpretarse la parte dispositiva de la misma. En efecto, en su fundamento jurídico tercero se indica, con referencia al caso planteado, que «toda la cuestión actual gira alrededor de la interpretación que se quiera dar al concepto del nombramiento, pues "nombramiento" puede entenderse que es todo el proceso de selección que conduce a la designación de un funcionario; que es el acto final de ese proceso de selección en el cual se concede a una persona la condición funcionarial, y que es el acto de designación para la ocupación y desempeño de un concreto cargo o plaza». Colocados, en este terreno, debemos concluir que en la interpretación del artículo 24 del Estatuto de Cataluña, nombramiento debe entenderse como concreta «designación». De ahí que el artículo 24.1 EAC atribuya a la Generalidad la competencia «de efectuar el nombramiento de los Notarios con arreglo a las Leyes del Estado y que, aun cuando alude a algunas peculiaridades que deben existir en los concursos y en las oposiciones para cubrir plazas del territorio de Cataluña no atribuye a la Generalidad la competencia respecto de estos concursos y oposiciones».
La sentencia citada resolvió la controversia en cuanto al orden competencial, atribuyendo a la Comunidad Autónoma la competencia para el nombramiento de Notarios, entendido como el acto de designación para la ocupación y desempeño de un concreto cargo y plaza, y, en consecuencia, atribuyendo por exclusión al Estado la titularidad de la competencia para conocer de las restantes fases del proceso de provisión de Notarías, incluyendo la convocatoria de concursos y oposiciones. Esta sentencia, por lo tanto, aun cuando emitida con ocasión de un conflicto con un objeto inmediato distinto del ahora tratado (pues el conflicto se promovió respecto al artículo 22 del Reglamento Notarial, modificado por Real Decreto 1128/1982, de 28 de mayo) resuelve sobre la titularidad de la competencia controvertida en el presente caso, esto es, la competencia para convocar oposiciones y concursos para la provisión de Notarías radicadas en el ámbito territorial de la Comunidad Autónoma, por lo que, por lo arriba indicado, procede entender que extiende su eficacia a la cuestión ahora planteada, en el sentido de hacer desaparecer, sobrevenidamente, la controversia origen del recurso, que, por ello, queda sin objeto.
FALLO
En atención a todo lo expuesto, el Tribunal Constitucional, POR LA AUTORIDAD QUE LE CONFIERE LA CONSTITUCION DE LA NACION ESPAÑOLA,
Ha decidido;
Que no procede un pronunciamiento sobre el conflicto planteado, por haber desaparecido la controversia competencial objeto del mismo.
Publíquese en el «Boletín Oficial del Estado».
Dada en Madrid a 29 de noviembre de 1983.−Firmado: Manuel García-Pelayo y Alonso.−Jerónimo Arozamena Sierra.−Angel Latorre Segura.−Manuel Díez de Velasco Vallejo.−Francisco Rubio Llorente.−Gloria Begué Cantón.−Luis Díez Picazo.−Francisco Tomás y Valiente.−Rafael Gómez-Ferrer Morant.−Angel Escudero del Corral.−Antonio Truyol Serra.−Francisco Pera Verdaguer. (Rubricados.)
Agencia Estatal Boletín Oficial del Estado
Avda. de Manoteras, 54 - 28050 Madrid
