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I
El Decreto-ley 20/2021, de 28 de septiembre, por el que se modifica el Decreto-ley 10/2021, de 1 de junio, por el que se establecen las bases reguladoras y se convocan subvenciones a personas trabajadoras autónomas y empresas para el apoyo a la solvencia y reducción del endeudamiento del sector privado, se trasladó al ordenamiento andaluz las modificaciones que introdujo la disposición final tercera del Real Decreto-ley 17/2021, de 14 de septiembre, de medidas urgentes para mitigar el impacto de la escalada de precios del gas natural en los mercados minoristas de gas y electricidad, en el apartado 3 del artículo 1 del Real Decreto-ley 5/2021, de 12 de marzo, de medidas extraordinarias de apoyo a la solvencia empresarial en respuesta a la pandemia de la COVID-19. Dichas modificaciones, como señalaba la exposición de motivos del Real Decreto-ley 17/2021, de 14 de septiembre, se refieren al ámbito temporal cubierto por las ayudas y aclaran algunos extremos, con el fin de permitir que las ayudas puedan llegar a todos los sectores y ámbitos geográficos que lo necesitan para incorporarse a la recuperación económica.
De esta manera, el Decreto-ley 20/2021, de 28 de septiembre, vino a ampliar en cuatro meses, desde el 31 de mayo hasta el 30 de septiembre, el plazo de cobertura de las ayudas, estableciendo dos tramos en la fecha de generación de las facturas y de la fecha de pago de las mismas, en su caso. En segundo lugar, en línea con lo previsto en el Marco Temporal de la Unión Europea, introdujo como novedades dos tipos de conceptos, el primero de ellos, el concepto de costes fijos incurridos, a los efectos de su compensación, y, en segundo lugar, el concepto de pérdidas contables.
Específicamente respecto de los costes fijos incurridos, se incluía una referencia interpretativa en la exposición de motivos del Decreto-ley 20/2021, de 28 de septiembre, respecto de determinados gastos de la empresa, como pueden ser salarios o seguros sociales. En estos, se argumentaba su exclusión del concepto de coste fijo incurrido, dado que con carácter general la teoría económica determina que el gasto salarial va íntimamente ligado al nivel de actividad de la empresa, estableciéndose una correlación casi lineal entre uno y otro.
Ahora bien, la pandemia ocasionada por la COVID-19 ha supuesto un antes y un después en ciertos planteamientos teóricos. Siendo cierto que los salarios y conceptos asociados a los mismos como las cotizaciones sociales, se categorizan, en general, como un coste variable, sin embargo, en el contexto económico de paralización de la actividad económica que supuso la pandemia puede considerarse como un coste fijo en el corto plazo aún frente a disminuciones de la cantidad producida y las ventas. Esto es así no solo porque hay siempre cierto personal necesario para asegurar la continuidad de las operaciones, sino debido a que existen factores económicos adicionales que desaconsejan el acometer despidos del personal, tales como costes de indemnización, o los costes posteriores de selección y capacitación asociados a nuevas contrataciones, más allá incluso de los posibles inconvenientes de orden jurídico.
En definitiva, se hace necesario revisar esta exclusión interpretativa que introdujo la exposición de motivos del Decreto-ley 20/2021, de 28 de septiembre, porque se ha puesto de manifiesto que el argumento que se utilizaba no da una solución adecuada a la realidad de los hechos. Por tanto, se posibilita la inclusión de los gastos como salarios y costes sociales como costes fijos incurridos, con la prevención de que habrá de conjugarse su imputación a la subvención con la concurrencia en la obtención de la subvención prevista en el Capítulo II del Decreto-ley 4/2021, de 23 de marzo, por el que se adoptan diversas medidas, con carácter urgente y extraordinario, como consecuencia de la situación ocasionada por el coronavirus (COVID-19) y se modifican otras disposiciones normativas, para evitar la doble financiación para una misma finalidad, así como la expresa incompatibilidad con la prestación por cese de actividad recibida por las personas trabajadoras autónomas en el mismo periodo de tiempo.
Por otro lado, y en respuesta a la demanda de parte del tejido productivo, ha de tomarse en consideración que la exposición de motivos del mencionado Real Decreto-ley 17/2021, de 14 de septiembre, introdujo distintas consideraciones respecto de la interpretación del Real Decreto-ley 6/2021, de 20 de abril, de 20 de abril, por el que se adoptan medidas complementarias de apoyo a empresas y autónomos afectados por la pandemia de COVID-19, que modificaba parcialmente el Real Decreto-ley 5/2021, de 12 de marzo. El Real Decreto-ley 6/2021, de 20 de abril, en primer lugar, dotó a las Comunidades Autónomas y a las Ciudades de Ceuta y Melilla de un mayor margen de flexibilidad en la ejecución de las ayudas, permitiendo añadir nuevos sectores elegibles para recibir ayudas y, en segundo lugar, permitió el acceso a las ayudas a empresas con resultados negativos en sus declaraciones de impuestos del año 2019, siempre que el solicitante de la ayuda acreditara circunstancias excepcionales.
En el momento en el que se aprueba el Decreto-ley 10/2021, de 1 de junio, la Comunidad Autónoma de Andalucía no disponía de información estadística que pudiera permitir evaluar si la incidencia del requisito de existencia de pérdidas en el ejercicio 2019 pudiera tener un impacto significativo en la concesión de la subvención. Por motivos de prudencia, la Comunidad Autónoma de Andalucía hizo un uso limitado de dicha habilitación en el Decreto-ley 10/2021, de 1 de junio, contemplando únicamente los supuestos que tuvieran un paralelismo con la situación generada para las empresas proveedoras de la empresa Thomas Cook tras la declaración de la misma en concurso de acreedores.
Solo en estos momentos, cuando ya se ha ido recabando información de detalle suficiente suministrada por parte de la Agencia Estatal de Administración Tributaria, con la que se ha podido constatar que el volumen de las solicitudes recibidas está por debajo de los recursos asignados a la Comunidad Autónoma. Tras el análisis de dicha información, el principal ámbito donde la Comunidad Autónoma de Andalucía tendría margen para regular la extensión de la subvención es precisamente el de matizar el requisito de no existencia de pérdidas en 2019. Todo ello permitirá atender a un mayor colectivo de solicitantes de la subvención.
A la vista de todo lo anterior, a través del presente decreto-ley, se añade la posibilidad de que aquellas microempresas y pequeñas empresas que, aun habiendo tenido pérdidas en el año 2019 puedan ser beneficiarias de esta subvención, siempre que cumplan con los requisitos previstos en los párrafos 87.f) y 3.c) del Marco Temporal relativo a las medidas de ayuda estatal destinadas a respaldar la economía en el contexto del actual brote de COVID-19, es decir, que en la fecha de la solicitud no se encuentren inmersas en un procedimiento concursal con arreglo a su Derecho nacional y no hayan recibido una ayuda de salvamento o de reestructuración. El decreto-ley opta por incluir situaciones no expresamente previstas en el Marco Temporal, como son determinadas situaciones preconcursales reguladas en el Libro II del Texto Refundido. En este sentido, se contemplan las dos situaciones objetivas en las que, con mayor claridad, podría apreciarse la existencia de dificultades financieras que, unidas a la existencia de pérdidas en el año 2019, pongan de manifiesto una situación de crisis en 2019 que se arrastra a la fecha en la que se solicitan estas ayudas, que es la finalidad que subyace en el Marco Temporal al excluir de las ayudas previstas en el marco temporal estas situaciones de crisis previa a la situación excepcional que ha generado la pandemia de la COVID-19. Estas situaciones son las contempladas en los Títulos II y III del citado Libro segundo del Texto Refundido.
Por último, se añade una disposición transitoria única, para posibilitar a los beneficiarios a los que se les haya resuelto su solicitud de ayudas por el importe máximo de la misma, la cumplimentación del listado de deudas, pagos pendientes y costes fijos incurridos, previsto en el artículo 11.3.c) del Decreto-ley 10/2021, de 1 de junio, conforme a las nuevas determinaciones de este decreto-ley. Para ello el plazo de presentación de solicitudes acogidas al citado Decreto-ley 10/2021, de 1 de junio, se ha establecido hasta el próximo día 15 de noviembre, en virtud de la última modificación del extracto de la convocatoria de subvenciones, publicada en el BOJA extraordinario, número 88, de 2 de noviembre.
II
La regulación del decreto-ley en el ámbito de la Comunidad Autónoma de Andalucía se contempla en el artículo 110 del Estatuto de Autonomía para Andalucía que establece que en caso de extraordinaria y urgente necesidad el Consejo de Gobierno podrá dictar medidas legislativas provisionales en forma de decretos-leyes, que no podrán afectar a los derechos establecidos en este Estatuto, al régimen electoral, ni a las instituciones de la Junta de Andalucía. No podrán aprobarse por decreto-ley los presupuestos de Andalucía.
En base a la previsión contenida en el artículo 110 del Estatuto de Autonomía para Andalucía, el decreto-ley constituye un instrumento constitucionalmente lícito, siempre que el fin que justifica la legislación de urgencia, sea, tal como reiteradamente ha exigido nuestro Tribunal Constitucional (sentencias 6/1983, de 4 de febrero, FJ. 5; 11/2002, de 17 de enero, FJ. 4; 137/2003, de 3 de julio, FJ. 3; y 189/2005, de 7 julio, FJ. 3), subvenir a una situación concreta, dentro de los objetivos gubernamentales, que por razones difíciles de prever requiere una acción normativa inmediata en un plazo más breve que el requerido por la vía normal o por el procedimiento de urgencia para la tramitación parlamentaria de las leyes.
La situación provocada por la evolución del virus desde que se procediera a su declaración como emergencia de salud pública de importancia internacional, ha generado la urgente necesidad de adoptar medidas extraordinarias en diversos ámbitos para hacer frente a la misma.
La extraordinaria y urgente necesidad de aprobar este decreto-ley se inscribe en el juicio político o de oportunidad que corresponde a este Gobierno (STC 93/2015, de 14 de mayo, FJ.6) y esta decisión, sin duda, supone una ordenación de prioridades de actuación que la situación de emergencia acreditada demanda (STC, de 30 de enero de 2019, Recurso de Inconstitucionalidad núm. 2208-2019).
Como señala el Tribunal Constitucional, generalmente «se ha venido admitiendo el uso del decreto-ley en situaciones que se han calificado como «coyunturas económicas problemáticas», para cuyo tratamiento representa un instrumento constitucionalmente lícito, en tanto que pertinente y adecuado para la consecución del fin que justifica la legislación de urgencia, que no es otro que subvenir a «situaciones concretas de los objetivos gubernamentales que por razones difíciles de prever requieran una acción normativa inmediata en un plazo más breve que el requerido por la vía normal o por el procedimiento de urgencia para la tramitación parlamentaria de las leyes» (STC 31/2011, de 17 de marzo, FJ. 4; 137/2011, de 14 de septiembre, FJ. 6; y 100/2012, de 8 de mayo, FJ. 8).
En consonancia con lo expuesto, se puede asegurar que existe una conexión directa entre la urgencia definida y las medidas concretas adoptadas para subvenir a ella, teniendo en cuenta las medidas que ya han sido previamente adoptadas y que requieren ser complementadas de manera urgente. Estas medidas que se adoptan ahora no pueden esperar a una tramitación parlamentaria dado el efecto gravoso que provocaría en la ciudadanía al perder su esperada eficacia en el fin último de las mismas en la lucha contra la evolución del virus COVID-19 y el impacto de este en la economía.
Por otra parte, a la necesidad en la recepción de las ayudas por empresas y personas en un momento en el que la pandemia todavía no ha sido superada, se añade la obligación recogida en el Real Decreto-ley 5/2021, de 12 de marzo, y en el Decreto-ley 10/2021, de 1 de junio, de conceder las subvenciones antes del 31 de diciembre de 2021.
Por último, este decreto-ley cumple con los límites fijados por las competencias autonómicas para acometer una regulación legal en esta materia. Cuando concurre, como en este caso, una situación de extraordinaria y urgente necesidad todos los poderes públicos que tengan asignadas facultades de legislación provisional y competencias sustantivas en el ámbito material en que incide tal situación de necesidad pueden reaccionar normativamente para atender dicha situación, siempre, claro está, que lo hagan dentro de su espectro competencial. (STC 93/2015, de 14 de mayo FJ. 11).
Estas mismas razones que determinan la urgente necesidad son las que conducen a que el presente instrumento normativo se erija en el más adecuado de que dispone este Gobierno para dar respuesta, en tiempo, a una situación que requiere de una actuación inmediata, dando con ello cumplimiento a los principios de necesidad, eficacia, proporcionalidad, seguridad jurídica, transparencia, y eficiencia, tal y como exige la Ley 39/2015, de 1 de octubre. En este sentido, esta regulación es necesaria y eficaz por cuanto es preciso introducir en este momento los cambios más acuciantes para subvenir a estas necesidades y no existe otro mecanismo más que el de una norma con rango de ley. En cuanto al principio de transparencia, dado que se trata de un decreto-ley, su tramitación se encuentra exenta de consulta pública previa y de los trámites de audiencia e información públicas. Asimismo, resulta proporcional y transparente porque esta modificación introduce solo los elementos necesarios para la salvaguarda del interés público en este momento, e igualmente se garantiza el principio de seguridad jurídica al asegurar un correcto encaje del conjunto de medidas en el ordenamiento jurídico aplicable. Finalmente, el principio de eficiencia se considera cumplido toda vez que no se imponen nuevas cargas administrativas que no sean imprescindibles frente a las previstas en la regulación actual y teniendo en cuenta la propia naturaleza de las medidas adoptadas en este decreto-ley, el procedimiento previsto para articular una línea de subvenciones es el más ágil de los posibles, flexibilizando de otra parte determinadas cargas administrativas ya existentes.
Debe señalarse también que este decreto-ley no afecta al ordenamiento de las instituciones básicas del Estado ni a los derechos, deberes y libertades de los ciudadanos regulados en el Título I de la Constitución, tampoco afecta a los derechos establecidos en el Estatuto de Autonomía para Andalucía, al régimen electoral, ni a las instituciones de la Junta de Andalucía.
Por todo ello, en ejercicio de la facultad conferida por el artículo 110 del Estatuto de Autonomía para Andalucía, a propuesta del Consejero de la Presidencia, Administración Pública e Interior, de conformidad con lo previsto en el artículo 27.3 de la Ley 6/2006, de 24 de octubre, del Gobierno de la Comunidad Autónoma de Andalucía, previa deliberación del Consejo de Gobierno, en su reunión celebrada el día 3 de noviembre de 2021, dispongo:
El Decreto-ley 10/2021, de 1 de junio, por el que se establecen las bases reguladoras y se convocan subvenciones a personas trabajadoras autónomas y empresas para el apoyo a la solvencia y reducción del endeudamiento del sector privado, queda modificado como sigue:
Uno. Se añade un tercer párrafo al apartado 2 del artículo 6, que pasa a tener la siguiente redacción:
«2. El requisito previsto en el artículo 5.2.d) no resultará de aplicación para el caso de los empresarios o profesionales cuya alta en la actividad o constitución se haya producido entre el 1 de enero de 2019 y el 31 de marzo de 2020.
Dicho requisito tampoco resultará de aplicación en el supuesto de que el importe de los deterioros de valor de activos financieros por operaciones comerciales que tengan la consideración de créditos concursales, cuyo deudor hubiese sido declarado en concurso de acreedores en el ejercicio 2019, sea de un importe igual o superior al resultado neto negativo de las actividades económicas en las que hubiera aplicado el método de estimación directa para su determinación en el Impuesto sobre la Renta de las Personas Físicas o, en su caso, al importe negativo de la base imponible del Impuesto sobre Sociedades o del Impuesto de la Renta de no Residentes, antes de la aplicación de la reserva de capitalización y compensación de bases imponibles negativas.
El requisito previsto en el artículo 5.2.d) tampoco será de aplicación en el caso de las microempresas y las pequeñas empresas, en el sentido del Anexo IV del presente decreto-ley, que no se encuentren a la fecha de solicitud inmersas en un procedimiento concursal en cualquiera de las circunstancias objetivas previstas en el artículo 2 del texto refundido de la Ley Concursal, aprobado por Real Decreto Legislativo 1/2020, de 5 de mayo, ni hubiesen iniciado las actuaciones previstas en los Títulos II y III del Libro segundo del texto refundido de la Ley Concursal, ni hubiesen recibido ayudas de salvamento o de reestructuración.»
Dos. Se modifica el apartado 6 del artículo 7, que queda redactado en los siguientes términos:
«6. El importe máximo declarado al que se refiere el apartado 2 anterior se obtendrá por el importe total consignado en el listado de deudas, pagos pendientes y costes fijos incurridos previsto en el artículo 11.3.c).
En el caso de que en dicho listado se incluyan los costes laborales de personas trabajadoras y las cotizaciones a la Seguridad Social de las mismas a cargo de la empresa, si se hubiesen concedido a la persona o entidad interesada las subvenciones reguladas en el Capítulo II del Decreto-ley 4/2021, de 23 de marzo, por el que se adoptan diversas medidas, con carácter urgente y extraordinario, como consecuencia de la situación ocasionada por el coronavirus (COVID-19), y se modifican otras disposiciones normativas, se procederá de oficio, al dictarse la resolución de concesión a la que se refiere el artículo 18, a minorar la cuantía total consignada en el listado a que se refiere el artículo 11.3.c), por un importe igual al importe de las subvenciones concedidas de conformidad con el Capítulo II del Decreto-ley 4/2021, de 23 de marzo, con el límite de los costes laborales y las cotizaciones a la Seguridad Social incluidos en el listado.
No obstante, cuando la persona o entidad interesada opte expresamente por la aplicación de la subvención al concepto previsto en el párrafo c) del apartado 1 de este artículo, el importe máximo declarado al que se refiere el apartado 2 anterior será el importe consignado en la casilla habilitada al efecto.»
Tres. Se añaden los párrafos 15.º, 16.º y 17.º al artículo 11.3.g) con la siguiente redacción:
«15.º En relación a los costes salariales y las cotizaciones a la Seguridad Social incluidos en el listado al que se refiere el párrafo c) de este mismo apartado, que los mismos no han sido subvencionados de conformidad con el capítulo II del Decreto-ley 4/2021, de 23 de marzo o, en caso de haber sido subvencionados, que el solicitante consiente la minoración de oficio por el órgano instructor del importe de la subvención concedida conforme al Capítulo II del Decreto-ley 4/2021 sobre el total consignado en el listado al que se refiere el párrafo c) de este mismo apartado, con el límite de los propios costes salariales y cotizaciones.
16.º Que es una persona trabajadora autónoma y no ha imputado a la subvención las cuotas de cotización a la Seguridad Social reguladas en el Real Decreto legislativo 8/2015, de 30 de octubre, por el que se aprueba el texto refundido de la Ley General de la Seguridad Social y demás normativa concordante, correspondientes al período durante el que ha sido beneficiaria de la prestación por cese de actividad.
17.º Que el solicitante no se encuentra inmerso en un procedimiento concursal en cualquiera de las circunstancias objetivas previstas en el artículo 2 del texto refundido de la Ley Concursal, aprobado por Real Decreto Legislativo 1/2020, de 5 de mayo, ni ha iniciado las actuaciones previstas en los Títulos II y III del Libro segundo del texto refundido de la Ley Concursal, ni hubiesen recibido ayudas de salvamento o de reestructuración.»
Se modifica el antepenúltimo párrafo del expositivo primero de la Exposición de Motivos del Decreto-ley 20/2021, de 28 de septiembre, que quedaría redactado en los siguientes términos:
«Mediante el presente decreto-ley se trasladan a la regulación andaluza las modificaciones introducidas por el Real Decreto-ley 17/2021, de 14 de septiembre, en primer lugar, ampliando en cuatro meses, desde el 31 de mayo hasta el 30 de septiembre el plazo de cobertura de las ayudas, estableciendo dos tramos en la fecha de generación de las facturas y de la fecha de pago de las mismas, en su caso. En segundo lugar, en línea con lo previsto en el Marco Temporal de la Unión Europea, se introducen como novedades dos tipos de conceptos, el primero de ellos, el concepto de costes fijos incurridos, a los efectos de su compensación y en segundo lugar las pérdidas contables. Dichos costes fijos, que en aplicación de la normativa contable son aquellos que son independientes del nivel de producción de la empresa e implican un gasto invariable, y se denominan costes de estructura, representan un esfuerzo de interpretación que solo desde el punto de vista de la contabilidad analítica sería posible realizar. Es por ello que, en aras de clarificar para el solicitante de la ayuda qué puede y debe imputar a la subvención en base a este concepto, se ha introducido en la redacción del articulado, en relación a la compensación de los costes fijos incurridos, que son los generados con independencia del nivel de producción y siempre que no estén cubiertos por la contribución de beneficios, entendiéndose incluidos los costes salariales que cumplan dicha premisa. El segundo concepto introducido en la nueva redacción que posibilita la normativa estatal es el de la compensación de pérdidas contables o los rendimientos negativos propios de la actividad económica que no hayan sido ya cubiertos con esta u otras ayudas. Este concepto subvencionable, dada la complejidad de su determinación, necesita para su justificación de la aportación de cuenta justificativa con informe de auditor basado en unos estados financieros o unos registros fiscales específicos, siendo además por su propia configuración como cantidad global, incompatible con los conceptos de deudas y pagos pendientes y costes fijos incurridos, que al tratarse de enumeraciones desagregadas, podrían entrar en colisión e inducir a una no deseable doble contabilización.»
1. Las solicitudes de subvención reguladas en el Decreto-ley 10/2021, de 1 de junio, presentadas con anterioridad a la entrada en vigor del presente decreto-ley se resolverán con arreglo a la normativa vigente en el momento de la resolución.
2. Las personas que hubiesen presentado solicitud de subvención antes de la entrada en vigor del presente decreto-ley, con independencia de que su solicitud esté o no resuelta, podrán complementar la solicitud presentada, actualizando el listado al que se refiere el artículo 11.3.c) del Decreto-ley 10/2021, de 1 de junio, y conforme a las nuevas determinaciones de este decreto-ley. Dicha actualización habrá de ser realizada dentro del plazo de presentación de solicitudes.
Si su solicitud hubiera sido previamente resuelta concediendo el importe máximo de subvención previsto en el apartado 2 del artículo 7 del Decreto-ley 10/2021, de 1 de junio, podrá complementar el listado de deudas y pagos pendientes y costes fijos incurridos, a efectos de la justificación posterior prevista en los artículos 21 y 22 del Decreto-ley 10/2021, de 1 de junio, procediéndose a dictar la resolución a que se refiere el artículo 18 del Decreto-ley 10/2021, de 1 de junio, en estos términos. Dicha opción de complementar la solicitud también habrá de ser realizada dentro del plazo de presentación de solicitudes.
En los supuestos previstos en este apartado no resultará de aplicación lo previsto en el cuarto párrafo del apartado 2 del artículo 11 del Decreto-ley 10/2021, de 1 de junio.
Se habilita a la persona titular de la Consejería con competencia en materia de empleo para adoptar las medidas necesarias, así como para dictar cuantas instrucciones sean precisas para la ejecución de lo dispuesto en el presente decreto-ley.
Este decreto-ley entrará en vigor el día siguiente al de su publicación en el «Boletín Oficial de la Junta de Andalucía».
Sevilla, 3 de noviembre de 2021.‒Juan Manuel Moreno Bonilla, Presidente de la Junta de Andalucía.‒Elías Bendodo Benasayag, Consejero de la Presidencia, Administración Pública e Interior.
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