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La ciudadanía de la Unión confiere a todo ciudadano de la Unión el derecho a la libre circulación.

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En virtud del artículo 21, apartado 1, del Tratado de Funcionamiento de la Unión Europea (TFEU), todo ciudadano de la Unión tiene derecho a circular y residir libremente en el territorio de los Estados miembros, con sujeción a las limitaciones y condiciones previstas en los Tratados y sus disposiciones de aplicación. La Directiva 2004/38/CE del Parlamento Europeo y del Consejo (1) da efecto a ese derecho. El artículo 45 de la Carta de los Derechos Fundamentales de la Unión Europea (en lo sucesivo, «Carta») establece asimismo la libertad de circulación y residencia. Dado que la acción de la Unión resulta necesaria para alcanzar el objetivo establecido en el artículo 21 del TFUE y que los Tratados no disponen de otro modo los poderes necesarios, el Consejo puede adoptar disposiciones con objeto de facilitar el ejercicio del derecho a circular y residir libremente.

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De acuerdo con el artículo 168, apartado 1, del TFUE, tanto en la definición como en la ejecución de todas las políticas y acciones de la Unión se debe garantizar un elevado nivel de protección de la salud humana.

El 30 de enero de 2020, el director general de la Organización Mundial de la Salud (OMS) declaró una emergencia de salud pública de importancia internacional por el brote mundial del nuevo coronavirus, que causa la enfermedad por coronavirus 2019 (COVID-19). El 11 de marzo de 2020, la OMS estimó que la COVID-19 podía calificarse de pandemia.

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Para limitar la propagación del virus, los Estados miembros han adoptado diversas medidas, algunas de las cuales han repercutido en el derecho de los ciudadanos de la Unión a circular y residir libremente en el territorio de los Estados miembros, como restricciones de entrada o requisitos de cuarentena para los viajeros transfronterizos.

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El 13 de febrero de 2020, el Consejo adoptó unas Conclusiones sobre la COVID-19 (2) en las que instaba a los Estados miembros a que actuasen conjuntamente, en cooperación con la Comisión, de un modo proporcionado y adecuado para desarrollar una coordinación estrecha y reforzada entre los Estados miembros para garantizar la eficacia de todas las medidas, en especial, cuando proceda, las medidas relativas a los viajes, salvaguardando al mismo tiempo la libre circulación dentro de la Unión, al efecto de garantizar una protección óptima de la salud pública.

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El 10 de marzo de 2020, los jefes de Estado o de Gobierno de la Unión Europea subrayaron la necesidad de un enfoque común europeo ante la COVID-19.

Desde marzo de 2020, la Comisión ha venido adoptando una serie de directrices y comunicaciones con objeto de dar apoyo a los esfuerzos de coordinación de los Estados miembros y salvaguardar la libre circulación dentro la Unión en los tiempos de la pandemia de COVID-19 (3).

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Puesto que la pandemia de COVID-19 ha causado una emergencia sanitaria sin precedentes, la protección de la salud pública ha pasado a ser una prioridad absoluta tanto para la Unión como para sus Estados miembros. En aras de la protección de la salud pública, los Estados miembros pueden adoptar medidas que restrinjan la libre circulación de personas dentro de la Unión. De conformidad con el artículo 168, apartado 7, del TFUE, la definición de las políticas nacionales de salud, incluidas la organización y prestación de servicios sanitarios y atención médica, es responsabilidad de los Estados miembros y, por lo tanto, puede variar de un Estado miembro a otro. Si bien los Estados miembros son competentes para decidir las medidas más adecuadas para proteger la salud pública, incluidos, por ejemplo, los requisitos de cumplir cuarentena o someterse a una prueba, conviene garantizar la coordinación de dichas medidas, con vistas a salvaguardar el ejercicio del derecho a la libre circulación y luchar contra una amenaza transfronteriza grave para la salud, como la COVID-19.

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Al adoptar y aplicar restricciones a la libre circulación, los Estados miembros deben respetar los principios del Derecho de la UE, en particular la proporcionalidad y la no discriminación. El objetivo de la presente Recomendación es facilitar la aplicación de manera coordinada de dichos principios a la situación excepcional causada por la pandemia de COVID-19. Por consiguiente, los mecanismos establecidos en esta Recomendación han de estar estrictamente limitados en el ámbito y el tiempo a las restricciones adoptadas en respuesta a esta pandemia.

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Las medidas unilaterales en este ámbito pueden causar perturbaciones significativas al someter a empresas y ciudadanos a una gran variedad de medidas divergentes y rápidamente cambiantes. Ello resulta especialmente perjudicial en una situación en la que la economía europea ya se ha visto gravemente afectada por el virus.

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La presente Recomendación tiene por objeto garantizar una mayor coordinación entre los Estados miembros que contemplen la adopción de medidas que restrinjan la libre circulación por motivos de salud pública. Para limitar las restricciones a lo estrictamente necesario, los Estados miembros deben aplicar dichas restricciones, sin discriminación alguna y en la medida de lo posible, a las personas procedentes de zonas o regiones específicas especialmente afectadas y no a todo el territorio de un Estado miembro.

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Un enfoque coordinado entre los Estados miembros exige realizar esfuerzos conjuntos en relación con los siguientes elementos clave: la aplicación de criterios y umbrales comunes para decidir si se introducen restricciones a la libre circulación, una cartografía del riesgo de transmisión de la COVID-19 sobre la base de un código de colores acordado y un enfoque coordinado en cuanto a las eventuales medidas que pueden ser adecuadamente aplicadas a las personas que se desplazan entre zonas, dependiendo del nivel de riesgo de transmisión en dichas zonas.

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Los criterios y umbrales recogidos en la presente Recomendación se basan en los datos facilitados por los Estados miembros. El Centro Europeo para la Prevención y el Control de las Enfermedades debe publicar y actualizar semanalmente un conjunto completo de datos y unos mapas en los que se recoja la situación de los criterios comunes en las regiones de la UE, utilizando los datos facilitados por los Estados miembros.

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En vista del carácter cambiante de la situación epidemiológica, la Comisión, con el apoyo del Centro Europeo para la Prevención y el Control de las Enfermedades, debe evaluar periódicamente los criterios, las necesidades de datos y los umbrales recogidos en la presente Recomendación, y también si deben considerarse otros criterios o adaptarse los umbrales, y remitir sus conclusiones al Consejo para que las estudie, junto con una propuesta de modificación de la Recomendación, en caso necesario.

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No debe entenderse que la presente Recomendación facilita o fomenta la adopción de restricciones a la libre circulación en respuesta a la pandemia, sino que pretende proporcionar un enfoque coordinado en caso de que un Estado miembro decida introducir tales restricciones. La decisión de introducir restricciones a la libre circulación sigue siendo responsabilidad de los Estados miembros, que deben cumplir los requisitos del Derecho de la Unión. Del mismo modo, los Estados miembros conservan la flexibilidad necesaria para no introducir restricciones aunque se cumplan los criterios y umbrales establecidos en la presente Recomendación.

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Las restricciones a la libre circulación deben contemplarse únicamente cuando los Estados miembros dispongan de pruebas suficientes que las justifiquen desde el punto de vista de su beneficio para la salud pública y tengan motivos razonables para creer que serán eficaces.

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Para limitar la perturbación del mercado interior y de la vida familiar durante la pandemia, no debe imponerse la obligación de cuarentena a los viajeros con una función o necesidad esencial, como los trabajadores por cuenta ajena o por cuenta propia que ejerzan ocupaciones críticas, los trabajadores transfronterizos, los trabajadores del transporte o los proveedores de servicios de transporte, los marinos y las personas que viajen por razones imperiosas familiares o de negocios, incluidos los miembros de familias transfronterizas que viajen regularmente.

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Una información clara, oportuna y completa destinada a otros Estados miembros y al público en general es crucial para limitar el impacto de las restricciones a la libre circulación que se establezcan, además de para garantizar la previsibilidad, la seguridad jurídica y el cumplimiento por parte de los ciudadanos.

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a) el «índice acumulado de notificación de casos de COVID-19 en los últimos catorce días», es decir, el número total de casos nuevos de COVID-19 por cada 100 000 habitantes notificados en los últimos catorce días a escala regional;

b) el «índice de resultados positivos de las pruebas», es decir, el porcentaje de resultados positivos de todas las pruebas de detección de la COVID-19 realizadas durante la semana previa;

c) la «tasa de pruebas», es decir, el número de pruebas de detección de la COVID-19 por cada 100 000 habitantes realizadas durante la semana previa.

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Los Estados miembros también deben facilitar estos datos a nivel regional para que las medidas puedan aplicarse a las regiones en las que sean estrictamente necesarias.

Los Estados miembros deben intercambiar información sobre cualquier estrategia de pruebas que apliquen.

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a) verde, si el índice acumulado de notificación de casos de COVID-19 en los últimos catorce días es inferior a 25 y el índice de resultados positivos de las pruebas de detección de la COVID-19 es inferior al 4 %;

b) naranja, si el índice acumulado de notificación de casos de COVID-19 en los últimos catorce días es inferior a 50 pero el índice de resultados positivos de las pruebas de detección de la COVID-19 es igual o superior al 4 %, o si el índice acumulado de notificación de casos de COVID-19 en los últimos catorce días oscila entre 25 y 150 pero el índice de resultados positivos de las pruebas de detección de la COVID-19 es inferior al 4 %;

c) rojo, si el índice acumulado de notificación de casos de COVID-19 en los últimos catorce días es igual o superior a 50 y el índice de resultados positivos de las pruebas de detección de la COVID-19 es del 4 % o más, o si el índice acumulado de notificación de casos de COVID-19 en los últimos catorce días es superior a 150 por cada 100 000 habitantes;

d) gris, si no se dispone de suficiente información para evaluar los criterios de las letras a), b) y c), o si la tasa de pruebas de detección de la COVID-19 es de 300 o menos por cada 100 000 habitantes.

Asimismo el Centro Europeo para la Prevención y el Control de las Enfermedades debe publicar un mapa distinto para cada indicador clave que contribuya al mapa global: el índice de notificaciones en los últimos 14 días a escala regional, así como las tasas de pruebas y los índices de resultados positivos de las pruebas a escala nacional durante la última semana. Una vez los datos estén disponibles en el ámbito regional, todos los mapas deben basarse en estos datos.

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a) los Estados miembros deben respetar las diferencias de situación epidemiológica entre las zonas naranjas y las zonas rojas y actuar con proporcionalidad;

b) los Estados miembros pueden tener en cuenta otros criterios y tendencias adicionales. Con tal fin, el Centro Europeo para la Prevención y el Control de las Enfermedades proporcionará, con una periodicidad semanal, datos sobre el tamaño de la población, la tasa de hospitalización, la tasa de ingresos en la UCI y la tasa de mortalidad, si se dispone de ellos;

c) los Estados miembros deben tener en cuenta la situación epidemiológica en su propio territorio, incluidas las políticas de realización de pruebas, el número de pruebas realizadas y los índices de resultados positivos, así como otros indicadores epidemiológicos;

d) los Estados miembros deben tener en cuenta las estrategias en materia de pruebas y prestar especial atención a la situación de las zonas que presenten unas tasas de pruebas elevadas.

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Para informar a otros Estados miembros y a la Comisión, los Estados miembros deben utilizar las redes de comunicación establecidas, incluida la de la Respuesta Política Integrada a las Crisis (RPIC). Los puntos de contacto de la RPIC deben garantizar que la información se transmita sin demora a sus autoridades competentes.

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Las restricciones a la libre circulación deben levantarse cuando una zona vuelva a clasificarse como «verde» con arreglo al punto 10, siempre que hayan transcurrido al menos catorce días desde la introducción de dichas restricciones.

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Los Estados miembros que consideren necesario introducir restricciones a la libre circulación, sobre la base de sus propios procesos de toma de decisiones, pueden exigir a las personas que viajen desde una zona que no esté clasificada como «verde» con arreglo al punto 10:

a) que se sometan a cuarentena o autoaislamiento, y/o

b) que se sometan a una prueba de detección de la COVID-19 después de su llegada.

Los Estados miembros pueden proponer a los viajeros la posibilidad de sustituir la prueba mencionada en la letra b) por una prueba de detección de la COVID-19 realizada antes de la llegada.

Los Estados miembros deben redoblar los esfuerzos de coordinación sobre la duración de la cuarentena o autoaislamiento y sobre las posibilidades de sustitución. Siempre que sea posible, y de acuerdo con las estrategias que decidan los Estados miembros, debe impulsarse el desarrollo de pruebas.

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a) los trabajadores por cuenta ajena o por cuenta propia que ejerzan ocupaciones críticas, incluidos los trabajadores sanitarios, los trabajadores fronterizos y desplazados, así como los trabajadores de temporada a que se refieren las Directrices relativas al ejercicio de la libre circulación de los trabajadores durante el brote de COVID-19 (5);

b) los trabajadores del transporte o los proveedores de servicios de transporte, incluidos los conductores de vehículos de mercancías que transporten mercancías para su uso en el territorio, así como los que simplemente transiten;

c) los pacientes que viajen por razones médicas imperativas;

d) los alumnos, estudiantes y becarios que viajen diariamente al extranjero;

e) las personas que viajen por razones familiares o profesionales imperativas;

f) los diplomáticos, el personal de organizaciones internacionales y las personas invitadas por estas cuya presencia física sea necesaria para el buen funcionamiento de dichas organizaciones, los militares y los policías, los trabajadores humanitarios y el personal de protección civil, en el ejercicio de sus funciones;

g) los pasajeros en tránsito;

h) los marinos;

i) los periodistas, en el ejercicio de sus funciones.

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Esta información también debe estar disponible en el sitio web «Re-open EU», que ha de incluir una referencia cruzada al mapa publicado periódicamente por el Centro Europeo para la Prevención y el Control de las Enfermedades con arreglo a los puntos 10 y 11.

El contenido de las medidas, su ámbito geográfico y las categorías de personas a las que se aplican deben describirse claramente.

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