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EL PARLAMENTO EUROPEO Y EL CONSEJO DE LA UNIÓN EUROPEA,
Visto el Tratado de Funcionamiento de la Unión Europea, y en particular su artículo 192, apartado 1,
Vista la propuesta de la Comisión Europea,
Previa transmisión del proyecto de acto legislativo a los Parlamentos nacionales,
Visto el dictamen del Comité Económico y Social Europeo (1),
Previa consulta al Comité de las Regiones,
De conformidad con el procedimiento legislativo ordinario (2),
Considerando lo siguiente:
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La Unión y sus Estados miembros son Partes en el Convenio de la Comisión Económica para Europa de las Naciones Unidas (CEPE) sobre el acceso a la información, la participación del público en la toma de decisiones y el acceso a la justicia en materia de medio ambiente (3) (en lo sucesivo, «Convenio de Aarhus»), cada uno con las responsabilidades y obligaciones tanto propias como compartidas que se derivan de dicho Convenio.
El Reglamento (CE) n.o 1367/2006 del Parlamento Europeo y del Consejo (4) fue adoptado con el fin de contribuir al cumplimiento de las obligaciones derivadas del Convenio de Aarhus mediante el establecimiento de normas sobre su aplicación a las instituciones y organismos de la Unión. |
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(3) |
En su Comunicación de 11 de diciembre de 2019 sobre el Pacto Verde Europeo, la Comisión se comprometió a considerar la posibilidad de revisar el Reglamento (CE) n.o 1367/2006 para mejorar el acceso a los mecanismos de recurso administrativo y judicial al nivel de la Unión por parte de los ciudadanos y las organizaciones no gubernamentales ecologistas que tengan dudas específicas sobre la compatibilidad con el Derecho medioambiental de aquellos actos administrativos que afecten al medio ambiente. Además, se comprometió a tomar medidas para mejorar el acceso de los ciudadanos y las organizaciones no gubernamentales a la justicia impartida por los órganos jurisdiccionales nacionales de todos los Estados miembros. Para tal fin, publicó la Comunicación, de 14 de octubre de 2020, sobre la mejora del acceso a la justicia en materia de medio ambiente en la UE y sus Estados miembros, en la que se afirma que «el acceso a la justicia en materia de medio ambiente, a través del Tribunal de Justicia de la UE (TJUE) o de los tribunales nacionales, como tribunales de la Unión, constituye una importante medida de apoyo para contribuir a la transición del Pacto Verde Europeo y un medio para reforzar el papel de vigilante que puede desempeñar la sociedad civil en el espacio democrático». |
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(4) |
Sin perjuicio de la prerrogativa del TJUE de repartir las costas, los procedimientos judiciales iniciados en virtud del Reglamento (CE) n.o 1367/2006 no deben tener costes prohibitivos, de conformidad con el artículo 9, apartado 4, del Convenio de Aarhus. Por consiguiente, las instituciones y organismos de la Unión deben esforzarse por que todos los gastos en los que incurran, y para los que soliciten el reembolso, sean razonables. |
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(5) |
Teniendo en cuenta las disposiciones del artículo 9, apartados 3 y 4, del Convenio de Aarhus, así como las conclusiones y recomendaciones del Comité de Cumplimiento del Convenio de Aarhus en el asunto ACCC/C/2008/32, el Derecho de la Unión debe ser adaptado para que se ajuste a las disposiciones del Convenio de Aarhus sobre acceso a la justicia en materia medioambiental, de forma que sea compatible con los principios fundamentales del Derecho de la Unión y con su sistema de control jurisdiccional. |
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(6) |
Mediante la Decisión (UE) 2018/881 (5), el Consejo solicitó un estudio acerca de las opciones de las que disponía la Unión para dar respuesta a las conclusiones del Comité de Cumplimiento del Convenio de Aarhus en el asunto ACCC/C/2008/32, al que seguiría, si resultara adecuado, una propuesta para modificar el Reglamento (CE) n.o 1367/2006. Por otra parte, el Parlamento Europeo solicitó la modificación del Reglamento (CE) n.o 1367/2006 en sus Resoluciones de 15 de noviembre de 2017, sobre un plan de acción en pro de la naturaleza, las personas y la economía (6), de 16 de noviembre de 2017, sobre la revisión de la aplicación de la normativa medioambiental de la UE (7), y de 15 de enero de 2020, sobre el Pacto Verde Europeo (8). |
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(7) |
El artículo 9, apartado 3, del Convenio de Aarhus establece que, en el marco de los correspondientes ordenamientos jurídicos nacionales, cada Parte debe velar por que los miembros del público que reúnan los criterios previstos por su Derecho interno puedan entablar procedimientos judiciales u otros procedimientos de revisión para impugnar la legalidad, en cuanto al fondo y al procedimiento, de las decisiones, acciones u omisiones que vulneren las disposiciones en materia de medio ambiente de los correspondientes ordenamientos jurídicos nacionales. El procedimiento de revisión administrativa establecido en el Reglamento (CE) n.o 1367/2006 completa el sistema general de la Unión de tutela judicial que permite que los miembros del público soliciten el control de los actos administrativos mediante una vía directa de recurso judicial en el nivel de la Unión, concretamente, en virtud del artículo 263, párrafo cuarto, del Tratado de Funcionamiento de la Unión Europea (TFUE) y, con arreglo al artículo 267 del TFUE, a través de los órganos jurisdiccionales nacionales. El derecho y la obligación de los órganos jurisdiccionales nacionales de pedir al TJUE que se pronuncie sobre una cuestión prejudicial en virtud del artículo 267 del TFUE son elementos esenciales de dicho sistema. En virtud del artículo 267 del TFUE, tal como ha sido interpretado por el TJUE, los órganos jurisdiccionales nacionales de los Estados miembros son parte integrante del sistema de tutela judicial de la Unión en su condición de jueces ordinarios del Derecho de la Unión Europea (9). |
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(8) |
La limitación de la revisión interna prevista en el Reglamento (CE) n.o 1367/2006 a los actos administrativos de alcance individual ha sido el principal motivo de inadmisibilidad de las solicitudes presentadas por las organizaciones no gubernamentales ecologistas en virtud del artículo 10 de dicho Reglamento, también en relación con actos administrativos con un alcance mayor. Por tanto, se debe ampliar el alcance del procedimiento de revisión interna previsto en dicho Reglamento para incluir actos no legislativos de alcance general. |
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(9) |
El ámbito de aplicación del Reglamento (CE) n.o 1367/2006 abarca los actos adoptados con arreglo al Derecho medioambiental. En cambio, el artículo 9, apartado 3, del Convenio de Aarhus abarca las impugnaciones de actos u omisiones que «vulneren» normas de Derecho relacionadas con el medio ambiente. Por tanto, resulta necesario aclarar que la revisión interna debe llevarse a cabo con el fin de comprobar si un acto administrativo vulnera el Derecho medioambiental. |
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(10) |
Al evaluar si un acto administrativo contiene disposiciones que, debido a sus efectos, podría vulnerar el Derecho medioambiental, resulta necesario considerar si dichas disposiciones podrían tener un efecto negativo en la consecución de los objetivos de la política medioambiental de la Unión previstos en el artículo 191 del TFUE. De ser así, el procedimiento de revisión interna también debe abarcar los actos adoptados en el marco de la aplicación de políticas de la Unión distintas a la política medioambiental. |
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(11) |
En virtud del artículo 263 del TFUE, tal como ha sido interpretado por el TJUE, se considera que un acto produce efectos externos y, por tanto, puede ser objeto de una solicitud de revisión, si tiene como objetivo producir efectos jurídicos frente a terceros. No puede considerarse que los actos preparatorios, las recomendaciones, los dictámenes y otros actos no vinculantes que no producen efectos jurídicos frente a terceros y que, por tanto, no puede considerarse que tengan efectos externos, según la jurisprudencia del TJUE, constituyen actos administrativos con arreglo al Reglamento (CE) n.o 1367/2006 (10). |
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(12) |
Con el fin de garantizar la coherencia jurídica, se considera que un acto produce efectos jurídicos y, por tanto, puede ser objeto de una solicitud de revisión, con arreglo al artículo 263 del TFUE, según la interpretación del TJUE (11). Considerar que un acto produce efectos jurídicos comporta que dicho acto puede ser objeto de una solicitud de revisión, independientemente de su forma, ya que su naturaleza emana de sus efectos, objetivo y contenido (12). |
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(13) |
Con el fin de disponer de tiempo suficiente para llevar a cabo un proceso de revisión adecuado, resulta apropiado ampliar los plazos previstos en el Reglamento (CE) n.o 1367/2006 para solicitar una revisión administrativa, así como los plazos aplicables a las instituciones y organismos de la Unión para responder a dichas solicitudes. |
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(14) |
De conformidad con la jurisprudencia del TJUE (13), las organizaciones no gubernamentales ecologistas u otros miembros del público que soliciten una revisión interna de un acto administrativo están obligados a indicar, al precisar los motivos de su solicitud de revisión, los elementos de hecho o argumentos de Derecho esenciales que susciten dudas razonables. |
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(15) |
El alcance de los procedimientos de revisión con arreglo al Reglamento (CE) n.o 1367/2006 debe abarcar la legalidad, en cuanto al fondo y al procedimiento, del acto impugnado. Según la jurisprudencia del TJUE, los recursos en virtud del artículo 263, párrafo cuarto, del TFUE y del artículo 12 del Reglamento (CE) n.o 1367/2006 no pueden basarse en motivos o pruebas que no figuren en la solicitud de revisión, ya que, de lo contrario, el objetivo del requisito, previsto en el artículo 10, apartado 1, del Reglamento (CE) n.o 1367/2006, relativo a la motivación de la revisión de dicha solicitud, quedaría privado de efecto y se modificaría el objeto del procedimiento iniciado con la solicitud (14). |
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(16) |
Los actos adoptados por las autoridades públicas de los Estados miembros, incluidas las medidas nacionales de ejecución adoptadas en el nivel de los Estados miembros exigidas por un acto no legislativo adoptado con arreglo al Derecho de la Unión, no entran en el ámbito de aplicación del Reglamento (CE) n.o 1367/2006, de conformidad con los Tratados y con el principio de autonomía de los órganos jurisdiccionales nacionales. |
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Las organizaciones no gubernamentales ecologistas y otros miembros del público deben tener derecho a solicitar la revisión interna de los actos administrativos y omisiones de las instituciones y organismos de la Unión de conformidad con las condiciones establecidas en el Reglamento (CE) n.o 1367/2006, tal como queda modificado por el presente Reglamento.
A la hora de demostrar un menoscabo a sus derechos, los miembros del público deben demostrar una violación de sus derechos. Esto puede incluir una restricción o un obstáculo injustificados al ejercicio de tales derechos. |
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(19) |
Los miembros del público no están obligados a demostrar que están afectados directa e individualmente en el sentido del artículo 263, párrafo cuarto, del TFUE, tal como ha sido interpretado por el TJUE (15). Sin embargo, para evitar que los miembros del público tengan un derecho incondicional a solicitar una revisión interna (actio popularis), que no se exige en virtud del Convenio de Aarhus, deben demostrar que se ven directamente afectados en comparación con el público en general, por ejemplo en el caso de una amenaza inminente para su propia salud y seguridad o de un menoscabo a un derecho del que pueden disfrutar en virtud de la legislación de la Unión, como consecuencia de la presunta vulneración del Derecho medioambiental, de conformidad con la jurisprudencia del TJUE (16). |
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A la hora de demostrar que existe un interés público suficiente, los miembros del público deben demostrar colectivamente la existencia de un interés público en la conservación, la protección y la mejora de la calidad del medio ambiente, la protección de la salud de las personas, la utilización prudente y racional de los recursos naturales o en la lucha contra el cambio climático, y que su solicitud de revisión está respaldada por un número suficiente de personas físicas o jurídicas de toda la Unión, recogiendo sus firmas física o digitalmente. |
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(21) |
A fin de garantizar la eficacia de los procedimientos de revisión interna y, en particular, que las solicitudes de revisión cumplan, cuando proceda, los criterios establecidos en el Reglamento (CE) n.o 1367/2006 y presenten elementos de hecho o argumentos de Derecho suficientemente fundados para suscitar dudas razonables respecto de la evaluación realizada por la institución u organismo de la Unión (17), los miembros del público deben estar representados bien por una organización no gubernamental ecologista que cumpla los criterios establecidos en el Reglamento (CE) n.o 1367/2006, tal como queda modificado por el presente Reglamento, bien por un abogado habilitado para ejercer ante los órganos jurisdiccionales de un Estado miembro. |
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(23) |
En caso de que una institución u organismo de la Unión reciba múltiples solicitudes de revisión del mismo acto u omisión y acumule dichas solicitudes para evaluarlas en un procedimiento único, la institución u organismo de la Unión debe examinar cada solicitud de forma individualizada en su respuesta. En particular, si una de estas solicitudes se considera inadmisible por motivos de procedimiento o si se rechaza en cuanto al fondo, ello no debe afectar al examen de las demás solicitudes de revisión examinadas en el marco del mismo procedimiento.
A fin de garantizar una tramitación eficaz de los casos, las instituciones y organismos de la Unión deben procurar aplicar de manera coherente los criterios establecidos en el artículo 11 del Reglamento (CE) n.o 1367/2006. |
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En aras de la transparencia y de una tramitación eficaz de los casos, debe permitirse a las instituciones y organismos de la Unión establecer sistemas en línea para la recepción de las solicitudes de revisión interna.
Dado que el objetivo del presente Reglamento, a saber, establecer normas detalladas sobre la aplicación de las disposiciones del Convenio de Aarhus a las instituciones y organismos de la Unión, no puede ser alcanzado de manera suficiente por los Estados miembros, sino que, debido a sus dimensiones y efectos, puede lograrse mejor a escala de la Unión, esta puede adoptar medidas, de acuerdo con el principio de subsidiariedad establecido en el artículo 5 del Tratado de la Unión Europea (TUE). De conformidad con el principio de proporcionalidad establecido en el mismo artículo, el presente Reglamento no excede de lo necesario para alcanzar dicho objetivo. |
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El presente Reglamento respeta los derechos fundamentales y los principios reconocidos por la Carta de los Derechos Fundamentales de la Unión Europea (en lo sucesivo, «Carta»), en particular, la necesidad de integrar un nivel elevado de protección del medio ambiente en las políticas de la Unión (artículo 37), el derecho a una buena administración (artículo 41) y el derecho a la tutela judicial efectiva y a un juez imparcial (artículo 47). El presente Reglamento contribuye a la eficacia del sistema de revisión administrativa y control judicial de la Unión y, como resultado, refuerza la aplicación de los artículos 37, 41 y 47 de la Carta, y, por tanto, contribuye al Estado de Derecho, consagrado en el artículo 2 del TUE.
Procede, por tanto, modificar el Reglamento (CE) n.o 1367/2006 en consecuencia. |
HAN ADOPTADO EL PRESENTE REGLAMENTO:
El Reglamento (CE) n.o 1367/2006 se modifica como sigue:
1) En el artículo 2, apartado 1, las letras g) y h) se sustituyen por el texto siguiente:
«g) “acto administrativo”: cualquier acto no legislativo adoptado por una institución u organismo de la Unión, que surta efectos jurídicos y externos y que contenga disposiciones que puedan vulnerar el Derecho medioambiental en el sentido del artículo 2, apartado 1, letra f);
h) “omisión administrativa”: la falta de adopción, por una institución u organismo de la Unión, de un acto no legislativo que surta efectos jurídicos y externos, cuando dicha falta de adopción pueda vulnerar el Derecho medioambiental en el sentido del artículo 2, apartado 1, letra f);».
2) El artículo 10 se modifica como sigue:
a) los apartados 1 y 2 se sustituyen por el texto siguiente:
«1. Cualquier organización no gubernamental u otros miembros del público que cumplan los criterios recogidos en el artículo 11 estarán legitimados para efectuar una solicitud de revisión interna ante la institución u organismo de la Unión que haya adoptado el acto administrativo o, en caso de supuesta omisión administrativa, que hubiera debido adoptar dicho acto, alegando que dicho acto u omisión vulneran el Derecho medioambiental en el sentido del artículo 2, apartado 1, letra f).
Dichas solicitudes se formularán por escrito en un plazo máximo de ocho semanas a partir de la adopción, notificación o publicación del acto administrativo, tomándose como referencia la más tardía de esas tres fechas, o, en caso de supuesta omisión administrativa, de ocho semanas a partir de la fecha en que se exigía el acto administrativo. En la solicitud se expondrán los motivos de la revisión.
2. La institución u organismo de la Unión a que se refiere el apartado 1 deberá examinar la solicitud, a menos que sea manifiestamente infundada o carezca claramente de elementos de prueba. En caso de que una institución u organismo de la Unión reciba varias solicitudes de revisión del mismo acto administrativo u omisión administrativa, la institución u organismo podrá acumular las solicitudes y tramitarlas como una sola. La institución u organismo de la Unión expondrá sus motivos en una respuesta escrita lo antes posible, y a más tardar en un plazo de dieciséis semanas a partir de la expiración del plazo de ocho semanas establecido en el apartado 1, párrafo segundo.»;
b) en el apartado 3, el párrafo segundo se sustituye por el texto siguiente:
«En cualquier caso, la institución u organismo de la Unión se pronunciará en un plazo de veintidós semanas a partir de la expiración del plazo de ocho semanas establecido en el apartado 1, párrafo segundo.».
3) El artículo 11 se modifica como sigue:
a) se inserta el apartado siguiente:
«1 bis. Otros miembros del público también podrán efectuar una solicitud de revisión interna siempre que se cumplan las condiciones siguientes:
a) deberán demostrar que la presunta vulneración del Derecho medioambiental de la Unión conlleva un menoscabo a sus derechos y que se ven directamente afectados por dicho menoscabo en comparación con el público en general, o
b) deberán demostrar que existe un interés público suficiente y que la solicitud cuenta con el apoyo de al menos 4 000 miembros del público que residen o están establecidos en al menos cinco Estados miembros, y que al menos 250 miembros del público proceden de cada uno de esos Estados miembros.
En los casos a que se refiere el párrafo primero, los miembros del público estarán representados por una organización no gubernamental que cumpla los criterios establecidos en el apartado 1 o por un abogado habilitado para ejercer ante un órgano jurisdiccional de un Estado miembro. Tal organización no gubernamental o abogado cooperará con la institución u organismo de la Unión de que se trate para determinar que se cumplen las condiciones cuantitativas del párrafo primero, letra b), cuando proceda, y facilitará pruebas adicionales de ello previa solicitud.»;
b) el apartado 2 se sustituye por el texto siguiente:
«2. La Comisión adoptará las disposiciones que sean necesarias para velar por que los criterios y condiciones del apartado 1 y del apartado 1 bis, párrafo segundo, se apliquen de modo transparente y coherente.».
4) Se inserta el artículo siguiente:
«Artículo 11 bis
Publicación de las solicitudes y de las resoluciones definitivas, y sistemas en línea para la recepción de solicitudes
1. Las instituciones y organismos de la Unión publicarán todas las solicitudes de revisión interna lo antes posible tras su recepción, así como todas las resoluciones definitivas sobre dichas solicitudes tan pronto como sea posible tras su adopción.
2. Las instituciones y organismos de la Unión podrán establecer sistemas en línea para la recepción de las solicitudes de revisión interna y podrán exigir que todas las solicitudes de revisión interna se presenten a través de sus sistemas en línea.».
5) En el artículo 12, el apartado 2 se sustituye por el texto siguiente:
«2. Cuando la institución u organismo de la Unión no actúe de conformidad con lo dispuesto en el artículo 10, apartados 2 o 3, la organización no gubernamental u otros miembros del público que hayan presentado la solicitud de revisión interna en virtud del artículo 10 podrán recurrir ante el Tribunal de Justicia de conformidad con las disposiciones pertinentes del Tratado.».
6) A lo largo del texto del Reglamento, las referencias a las disposiciones del Tratado constitutivo de la Comunidad Europea (Tratado CE) se sustituyen por referencias a las disposiciones correspondientes del TFUE, con los cambios gramaticales necesarios.
7) A lo largo del texto del Reglamento, incluido el título, la palabra «Comunidad» se sustituye por la palabra «Unión», con los cambios gramaticales necesarios.
El presente Reglamento entrará en vigor a los veinte días de su publicación en el Diario Oficial de la Unión Europea.
El artículo 1, apartado 3, letra a), será aplicable a partir del 29 de abril de 2023.
El presente Reglamento será obligatorio en todos sus elementos y directamente aplicable en cada Estado miembro.
Hecho en Estrasburgo, el 6 de octubre de 2021.
Por el Parlamento Europeo
El Presidente
D. M. SASSOLI
Por el Consejo
El Presidente
A. LOGAR
(1) DO C 123 de 9.4.2021, p. 66.
(2) Posición del Parlamento Europeo de 5 de octubre de 2021 (pendiente de publicación en el Diario Oficial) y Decisión del Consejo de 6 de octubre de 2021.
(3) Decisión 2005/370/CE del Consejo, de 17 de febrero de 2005, sobre la celebración, en nombre de la Comunidad Europea, del Convenio sobre el acceso a la información, la participación del público en la toma de decisiones y el acceso a la justicia en materia de medio ambiente (DO L 124 de 17.5.2005, p. 1).
(4) Reglamento (CE) n.o 1367/2006 del Parlamento Europeo y del Consejo, de 6 de septiembre de 2006, relativo a la aplicación, a las instituciones y a los organismos comunitarios, de las disposiciones del Convenio de Aarhus sobre el acceso a la información, la participación del público en la toma de decisiones y el acceso a la justicia en materia de medio ambiente (DO L 264 de 25.9.2006, p. 13).
(5) Decisión (UE) 2018/881 del Consejo, de 18 de junio de 2018, por la que se insta a la Comisión a que presente un estudio acerca de las opciones de las que dispone la Unión para dar respuesta a las conclusiones del Comité de Cumplimiento del Convenio de Aarhus en relación con el asunto ACCC/C/2008/32 y, si resulta adecuado a la luz de los resultados del estudio, una propuesta de Reglamento del Parlamento Europeo y del Consejo por el que se modifique el Reglamento (CE) n.o 1367/2006 (DO L 155 de 19.6.2018, p. 6).
(6) DO C 356 de 4.10.2018, p. 38.
(7) DO C 356 de 4.10.2018, p. 84.
(8) DO C 270 de 7.7.2021, p. 2.
(9) Dictamen del Tribunal de Justicia de 8 de marzo de 2011, Creación de un sistema unificado de resolución de litigios en materia de patentes, 1/09, ECLI:EU:C:2011:123, apartado 80.
(10) Sentencia del Tribunal de Justicia de 3 de octubre de 2013, Inuit Tapiriit Kanatami y otros/Parlamento y Consejo, C-583/11 P, ECLI:EU:C:2013:625, apartado 56.
(11) Véase la sentencia en el asunto C-583/11 P, apartado 56.
(12) Sentencias del Tribunal de Justicia de 10 de diciembre de 1957, Usines à tubes de la Sarre/Alta Autoridad, 1/57 y 14/57, ECLI:EU:C:1957:13, p. 114; de 31 de marzo de 1971, Comisión/Consejo, C-22/70, ECLI:EU:C:1971:32, apartado 42; de 16 de junio de 1993, Francia/Comisión, C-325/91, ECLI:EU:C:1993:245, apartado 9; de 20 de marzo de 1997, Francia/Comisión, C-57/95, ECLI:EU:C:1997:164, apartado 22; y de 13 de octubre de 2011, Deutsche Post y Alemania/Comisión, C-463/10 P y C-475/10 P, ECLI:EU:C:2011:656, apartado 36.
(13) Sentencia del Tribunal de Justicia de 12 de septiembre de 2019, TestBioTech/Comisión, C-82/17 P, ECLI:EU:C:2019:719, apartado 69.
(14) Véase la sentencia en el asunto C-82/17 P, apartado 39.
(15) Sentencia del Tribunal de Justicia de 15 de julio de 1963, Plaumann/Comisión, asunto 25/62, ECLI:EU:C:1963:17.
(16) Sentencias del Tribunal de Justicia de 25 de julio de 2008, Janecek, C-237/07, ECLI:EU:C:2008:447; de 1 de junio de 2017, Folk, C-529/15, ECLI:EU:C:2017:419; y de 3 de octubre de 2019, Wasserleitungsverband Nördliches Burgenland y otros, C-197/18, ECLI:EU:C:2019:824.
(17) Véase la sentencia en el asunto C-82/17 P, apartado 69.
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