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Ilmo. Sr.: Estimado por resolución de este Ministerio de fecha 5 de febrero de 1979 el recurso de reposición interpuesto por don Francisco Sánchez Sanz, en nombre de don Juan Manuel de Santos Arranz, contra Orden del Ministerio de Educación Nacional de 8 de junio de 1965, que aprobó las Ordenanzas del paraje pintoresco denominado Pinar de Abantos, en San Lorenzo de El Escorial (Madrid).

Este Ministerio, en cumplimiento de, lo ordenado en el artículo 120,2 de la Ley de Procedimiento Administrativo, ha dispuesto la publicación en el «Boletín Oficial del Estado» y en «Boletín Oficial de la Provincia de Madrid» de la resolución del recurso arriba mencionado, que a continuación se inserta:

«Ilmo. Sr.: Visto el recurso de reposición interpuesto por don Francisco Sánchez Sanz, en nombre de don Juan Manuel de Santos Arranz, contra la Orden del Ministerio de Educación Nacional de 8 de junio de 1965, y

Resultando que por Decreto 2418/1961, de 16 de noviembre, se declaró paraje pintoresco de interés nacional al denominado Pinar de Abantos y zona de la Herrería del Real Sitio de San Lorenzo de El Escorial;

Resultando que a instancia de la Asociación de Propietarios y Amigos del Pinar de Abantos, el Ministerio de Educación Nacional, por medio de Orden ministerial de 8 de junio de 1965, en lo que era materia de su competencia, resolvió aprobar las Ordenanzas reguladoras del referido paraje pintoresco, siendo publicadas en el «Boletín Oficial de la Provincia de Madrid» número 235, de 2 de octubre de 1965;

Resultando que don Juan Manuel de Santos Arranz construyó unas viviendas en terrenos del aludido paraje y con arreglo a un proyecto aprobado por la Dirección General de Bellas Artes el 13 de julio de 1970 y con licencia de obras concedida el 29 de enero de 1972 por la Comisión Municipal Permanente del Ayuntamiento de San Lorenzo de El Escorial;

Resultando que, recurrida la Resolución de la Dirección General de Bellas Artes de 13 de julio de 1970 por la Asociación de Propietarios y Amigos del Pinar de Abantos, y declarado inadmisible el recurso por Orden del Ministerio de Educación y Ciencia de 12 de abril de 1971, confirmado en reposición el 7 de diciembre de 1971, la Sala 3.ª del Tribunal Supremo, resolviendo el pertinente recurso contencioso-administrativo formulado por la citada Asociación, dictó sentencia el 24 de septiembre de 1975, declarando la nulidad de la resolución impugnada y ordenando la demolición de cuanto se hubiera construido al amparo de la aprobación cuya nulidad declaraba;

Resultando que por Orden del Ministerio de Educación y Ciencia de 19 de junio de 1976 («Boletín Oficial del Estado» de 23 de agosto) se dispuso que se cumpliera en sus propios términos la sentencia aludida;

Resultando que mediante escrito, que exhibe en su primer folio el sello de entrada en el Registro General del Ministerio de Educación y Ciencia, fechado el 23 de septiembre de 1976, don Francisco Sánchez Sanz, en representación (que se acreditó mediante la oportuna escritura notarial del poder) de don Juan Manuel de Santos Arranz formuló recurso de reposición ante el excelentísimo señor Ministro de Educación y Ciencia, en súplica de que se declarara la nulidad o inexistencia de la Orden del citado Ministerio de 8 de junio de 1965, alegando, en esencia, el hecho de no haber sido publicada en el «Boletín Oficial del Estado» la incompetencia del Ministerio de Educación y Ciencia para dictarla, dada la materia urbanística que desarrolla y la falta de fuerza de cosa juzgada, a este respecto, dela sentencia del Tribunal Supremo de 24 de septiembre de 1975, pues la referida Orden ministerial no fue objeto de recurso ni de pronunciamiento por el Tribunal;

Resultando que, en cumplimiento del artículo 117, 3.°, de la Ley de Procedimiento administrativo, y con fecha 31 de mayo de 1978, el Servicio de Recursos del Ministerio de Cultura (como Departamento competente en la materia por lo dispuesto en los Reales Decretos 1558/77 y 2258/77, de 4 de julio y 27 de agosto, respectivamente) procedió a dar audiencia a la Asociación de Propietarios y Amigos del Pinar de Abantos respecto del recurso formulado por el señor Sánchez Sanz en nombre del señor Santos Arranz;

Resultando que don Santos Gandarillas Carmona, en nombre de la Asociación de Propietarios y Amigos del Pinar de Abantos, a cuyo efecto se aportó la oportuna copia de la escritura de poder, presentó escrito de alegaciones, en el que, oponiéndose al de recurso de referencia, se exponía esencialmente la imposibilidad de declarar nula de pleno derecho una disposición general que «todavía» no había sido publicada, la suficiencia de la publicidad otorgada a las ordenanzas en cuestión al haber aparecido en el «Boletín Oficial de la Provincia de Madrid», publicación que incluso no era necesaria y, por último, el Tribunal Supremo en su sentencia de 24 de septiembre de 1975, consideró las expresadas ordenanzas como válidas y plenamente en vigor;

Resultando que la Asesoria Jurídica del Ministerio de Cultura ha emitido informe a proposito del recurso;

Vistos la Ley de Procedimiento Administrativo de 17 de julio de 1958, la de Régimen Jurídico de la Administración del Estado de 26 de julio de 1957, la del Patrimonio Artístico Nacional de 13 de mayo de 1933, Reglamento complementario de 16 de abril de 1936, la reguladora de la Jurisdicción Contencioso-Administrativa de 27 de diciembre de 1956; Decreto 2418/1961, de 16 de noviembre; Reales Decretos 1558/1977 y 2258/1977, de 4 de julio y 27 de agosto; Ordenes del Ministerio de Cultura de 6 de septiembre de 1977 y 31 de enero de 1978, la Orden del Ministerio de Educación y Ciencia de 8 de junio de 1965, y restantes disposiciones aplicables;

Considerando que aunque el presente recurso de reposición se dirige formalmente al excelentísimo señor Ministro de Educación y Ciencia, debe entenderse, sin embargo, interpuesto ante el titular del Ministerio de Cultura, teniendo en cuenta la circunstancia del traspaso de funciones y competencias realizado en la materia desde aquel Ministerio al actual de Cultura por le dispuesto en los Reales Decretos 1558/1977, de 4 de julio y 2258/1977, de 27 de agosto;

Considerando que, sin perjuicio de lo anterior, la resolución del presente recurso corresponde al ilustrísimo señor Subsecretario de Cultura, por delegación de las facultades respectivas realizada por el titular del Departamento de la Orden ministerial de 6 de septiembre de 1977;

Considerando que de los escritos de recurso y del de oposición formulados por los interesados se desprende que, en esencia, las cuestiones a resolver se circunscriben a los siguientes puntos: competencia del Ministerio de Educación para dictar la Orden de 5 de junio de 1965, en atención a la naturaleza de la materia en ella reglada; validez o no de la Orden de referencia por su falta de publicación en el «Boletín Oficial del Estado», con el fin de reconocerle efectos jurídicos generales, y trascendencia respecto de la aludida Orden del fallo contenido en la sentencia dictada por el Tribunal Supremo el 24 de septiembre de 1975;

Considerando que, respecto de la primera de las cuestiones, se debe señalar la competencia que, a la sazón, de los hechos tenia el Ministerio de Educación para aprobar, en la forma en que lo hizo, las Ordenanzas a que se refieren las actuaciones, por cuanto, al respecto, en el informe de la Asesoría Jurídica del Departamento consta que «el Ministerio..., visto el anteproyecto de Ordenanzas presentado por la Asociación de Propietarios y Amigos del Pinar de Abantos, dictó la Orden..., por la que resolvió: autorizar las expresadas Ordenanzas y, en consecuencia, pues, el texto articulado de las mismas. Pero consignando de modo expreso que tanto la autorización como la aprobación se circunscribía a lo que era materia de su competencia. Esto es, si la Ley de 13 de mayo de 1933, Reglamento complementario de 16 de abril de 1936 y Decreto específico a la zona indicada 2413/1961, de 16 de noviembre, sólo le referían la competencia ordinaria de autorización o de “nihil obstat”, y, por otro lado, el citado Ministerio no se habla propuesto iniciar, sustanciar y obtener un plan especial para la zona, de acuerdo con las prevenciones y procedimientos preceptivos exigidos por la Ley del Suelo (como no lo hizo), es obvio que la misión explícita inserta en la Orden de 8 de junio de 1965 circunscribiendo su alcance “a lo que era materia de su competencia”, paladinamente expresó..., que el dictado de dicha Orden tan sólo suponía el “nihil obstat” de la tutela paisajística del Ministerio al contenido de las referidas Ordenanzas, o sea, la autorización de dicha tutela para que ésta pudiera implantarse, pero no entrañó ni pudo entrañar un carácter normativo total ni la regulación completa del planeamiento especial de Ordenación Urbana de la zona, no sólo porque las citadas Ordenanzas no se habían presentado con tal carácter, sino porque además el Ministerio ni planteó este propósito ni lo sustanció con los trámites preceptivos, entre otros, el de información pública, ni lo sometió a la información vinculante a propuesta de la Administración ni a la aprobación de los órganos competentes al efecto. El Ministerio, al dictar la Orden, solamente manifestó que, por su parte,.y desde el ángulo del ejercicio de su tutela paisajística, no había inconveniente en que dichas Ordenanzas prosperasen, claro es, bajo el presupuesto de que, de pretenderse para las mismas un alcance o regulación general urbanística tendría, conforme a las preceptivas observancias de orden público de la Ley del Suelo (de 12 de mayo de 1956, entonces vigente), que asumirse su incoación, prosecución y aprobación por la Corporación Local o por el propio particular impulsarse la acción del Ayuntamiento y mediante el inexorable procedimiento de su razón»;

Considerando que, por tanto, el contenido articulado de la Orden de 8 de junio de 1965 no cabe, pues, ser entendido más que dentro de los límites que el Ministerio tenía al efecto: lógicamente en cuanto concernía a la materia de su competencia, de tal manera que la Orden fue dictada en el ejercicio de la potestad reglamentaria y competencia conexa en las materias propias del Departamento al amparo de los artículos 14, 3.°, y 25, 1.º, de la Ley de Régimen Jurísico de la Administración del Estado.

Considerando que la conclusión contraria ‒incompetencia del Ministerio de Educación‒ habría procedido en el caso de que, a través de la Orden, se hubiera pretendido la sanción de un plan especial de ordenación urbana, pero es que, según informa la Asesoría Jurídica, «esta disposición... no entrañó... aprobación del plan exterior de ordenación urbana de un municipio ni tampoco la de un plan especial paisajístico.... el Ministerio... no promovió ni tomó sobre sí la confección de un plan especial sobre la zona a que se referían entonces los artículos 13, 14 y 15 de la antigua Ley del Suelo. Tampoco realizó acto preparatorio alguno como avance o anteproyecto de dicho plan en la forma y medida que previenen los artículos 21, 22 y 23 de la referida Ley del Suelo. El Ministerio, ni unilateralmente ni en acción conjunta con la provincia o el municipio llegó a incoar el trámite de elaboración del plan, no lo elaboró o formó, ni dictó su concurso para que recayera, en la ultimación, la aprobación definitiva del plan por el órgano competente, que entonces tenía que ser la Comisión Central de Urbanismo o la Comisión Provincial de Urbanismo, todo ello según prevenían los artículos 24 a 28 de la antigua Ley del Suelo. Naturalmente, no habiendo habido propósito de ordenar un plan carecía de sentido el que se proveyera a la formación de avances y anteproyectos, a la decisión de actos preparatorios, a la acción conjunta con las competencias de urbanismo, ni a que recayera finalmente acto de aprobación definitiva por el adecuado órgano competente. Tampoco promovió ni tenía que ser promovido el procedimiento externo necesariamente conexo a todo plan... de someter su acto a información pública (requisito imperativamente preceptivo y de orden público) a que se referían los artículos 32 y 34 de la entonces vigente Ley del Suelo»;

Considerando que «advérase, en suma, que el Ministerio... no dio lugar a plan especial alguno ni a la sanción de ordenanza urbanística, toda vez que en ningún momento inició ni aparece actuación alguna pertinente, ni el procedimiento externo de la información pública, ni el acto de aprobación definitiva por el órgano urbanístico competente»;

Considerando que lo único que acaeció, al margen de una pretensión urbanística válida, fue la petición de la Asociación... para que conociera y aprobara, con incidencia hacia sus miembros, una ordenanza propuesta por éstos, desconectada con la Ley del Suelo. El Ministerio, dentro de una competencia unilateral y solamente en la esfera de dicha competencia de tutela paisajística, dictó la aceptación de las solicitudes... mediante una disposición o acto que, terminológicamente, recibió la rúbrica de Orden ministerial. Es obvio que resolvía así una simple petición administrativa, en la ceñida esfera de su competencia, pero no aprobaba el régimen jurídico urbanístico de un plan especial o de unas ordenanzas conexas al mismo a las que se refiere el artículo 33 de la entonces Ley del Suelo, extremo que no podía hacer por sí sólo en función de su incompetencia y de ausencia del preceptivo procedimiento de su razón;

Considerando que reconocida la competencia del Ministerio para actuar en la forma en que lo hizo, en lo que atañe, no obstante, al reconocimiento de efectos jurídicos generales de la Orden de 8 de junio de 1965, la misma, según señala el informe de la Asesoría Jurídica, «debía de haber sido publicada en el “Boletín Oficial del Estado”, conforme al artículo 29 de la Ley del Régimen Jurídico de la Administración del Estado» y, sin embargo, no se hizo así. Sólo fue publicada en el «Boletín de la Provincia de Madrid», siendo «esta publicación imperante puesto que la “Autorización” dispensada por dicha Orden a las Ordenanzas... sólo manó del Ministerio en el ejercicio de la potestad reglamentaria en materia de su competencia (la tutela del paisaje), pero no como resultado o contenido de un plan especial de ordenación en la zona cuya incoación, sustanciación y aprobación administrativa concurrentes en modo alguno se produjo. No siendo plan especial ni regulación urbanística promovida y culminada por el cauce de la Ley del Suelo, ni teniendo este carácter, no fue ni es de posible acogimiento al artículo 35 de la Ley del Suelo de 12 de mayo de 1956, dispositivo de que los acuerdos aprobatorios de planes, proyectos o normas o catálagos, se publicarán en el “Boletín Oficial del Estado” o de la respectiva provincia. De haber sido un plan, proyecto, ordenanza o regulación normativa incoado y sustanciado conforme a la Ley del Suelo, hubiera cabido la suficiencia de la publicación en el “Boletín Oficial de la Provincia de Madrid”. Sin embargo, faltando a todas luces el carácter normativo general, la regulación urbanística que rige la Ley del Suelo y sólo la Ley del Suelo, resulta imposible aceptar el hecho de esa publicación. Por contra, habiendo sido dictada la Orden... en el ejercicio de la estricta competencia del Ministerio, limitada a la materia que le era propia de su tutela paisajística, conteniendo una simple autorización o “nihil obstat”, entrañó y entraña obviamente la naturaleza de Orden ministerial que para dispensar efectos jurídicos de carácter general debió ser publicada en el “Boletín Oficial del Estado”. No habiendo sido publicada en el “Boletín Oficial del Estado”, dicha actuación no existió ni existe con carácter de Orden ministerial, aunque pudo y pueda entrañar naturaleza de acto administrativo o resolución, carente de efectos jurídicos de carácter general y sólo, en cierto modo, de relativa eficacia acerca de la Corporación Municipal, si le fue debidamente notificada, y con respecto a la Asociación que pretendió y obtuvo la autorización a tales Ordenanzas»;

Considerando que, por tanto, «dicha disposición no se publicó en el “Boletín Oficial del Estado” como hubiera sido lo congruente de haberla entendido, en su plenitud, como verdadera Orden ministerial y según exige el artículo 29 de la Ley de Régimen Jurídico de la Administración del Estado. Sin embargo, sí se publicó en el “Boletín Oficial” de la provincia, aplicando indebidamente, el artículo 35 de la derogada Ley del Suelo, cuyo texto señalaba que los acuerdos aprobatorios de los plantes, proyectos, normas u ordenanzas de régimen urbanístico, dictados por los órganos competentes, fueren Consejo o Comisión Nacional o Provincial de Urbanismo, se publicarán en el “Boletín Oficial del Estado” o en el de la respectiva provincia. Salta a la vista que esta posibilidad dual o en disyuntiva sólo se refiere, dentro de la Ley del Suelo, para la publicación de la aprobaciones de regímenes urbanísticos dictadas por los órganos competentes de urbanismo. Y, en nuestro caso, no se puedo atraer como válida al no entrañar ni procedimiento y aprobación de régimen jurídico urbanístico, ni está dictada por el órgano competente de Urbanismo a través de la esfera y reglas de la Ley del Suelo, sino estrictamente una disposición ministerial, extraña y distinta a las de la Ley del Suelo, sancionadora de la precedente petición administrativa, ceñida a la reducida esfera del “nihil obstat” de la tutela paisajística e incidente en exclusiva en los miembros de la entidad peticionaria. Si dicha sanción ministerial pretendió revestir el rango de Orden debió de haber sido publicada en el “Boletín Oficial del Estado” inexorablemente. No habiéndose hecho, la citada disposición no tuvo, ha tenido ni tiene el rango formal de Orden ministerial con efectos jurídicos generales, por falta de la preceptiva publicación. En conclusión, la pretendida Orden de 8 de junio de 1965, aunque fuera publicada en el “Boletín Oficial” de la provincia, no fue en sí Orden reguladora del régimen urbanístico recaída dentro del preceptivo marco de la Ley del Suelo, por incompetencia del Ministerio... y por ausencia absoluta del procedimiento de su razón. Así, pues, sólo puede ser entendida como acto reglamentario en la estricta esfera de su competencia de dicho Ministerio, autónomo y separado de toda vinculación con la Ley del Suelo. Si bien cabe aceptar que dicha disposición se dictó por el Ministerio en el ejercicio de su potestad reglamentaria y dentro de las facultades establecidas en las normas superiores de la tutela paisajística, la pretendida Orden ministerial de 8 de junio de 1965 no constituyó, ni constituye, norma con rango de Orden ministerial, o si se le quiso dar dicho rango, careció y carece de efectos jurídicos de carácter general. En efecto, procede reiterar que, según los artículos 25 y 29 de la Ley de Régimen Jurídico de la Administración del Estado y 132 de la Ley de Procedimiento Administrativo, las disposiciones y resoluciones de los Ministerios, aunque adopten la forma de Ordenes, no producen efectos jurídicos de carácter general mientras no aparezcan publicadas en el “Boletín Oficial del Estado”»;

Considerando que, «aun disminuyéndole el rango y prescindiendo de asignarle la categoría de Orden, tampoco fue y es un acto regla general, ni siquiera un acto administrativo dispositivo destinado a una pluralidad indeterminada de sujetos. Es decir, reiterando lo expuesto.... para serlo tendría que haber habido la publicación preceptiva. El artículo 46, 2.», de la Ley de Procedimiento Administrativo señala que los actos administrativos que tengan por destinatario una pluralidad indeterminada de sujetos... no producirán efectos respecto de los mismos en tanto no sean publicados legalmente, y el artículo 45, 2.°, de la misma Ley añade que la eficacia quedará demorada cuando esté supeditada a su notificación, publicación o aprobación posterior. Implícitamente vuelve a regir el imperio del artículo 29 de la Ley de Régimen Jurídico de la Administración en concordancia con su artículo 27. Este artículo 27 integra en el concepto genérico de disposiciones administrativas a los actos administrativos dispositivos referidos a una pluralidad indeterminada de sujetos, como pueden ser los reglamentos, instrucciones, etc., y dentro de ese sentir genérico, cualquier tipo de ordenanzas. Una ordenanza que pretenda regular el alcance de una tutela paisajística entraña un acto dispositivo, y éste.... si su destino es que rija y obligue a una pluralidad indeterminada de sujetos, tiene que ser publicado en el “Boletín Oficial del Estado” para que produzca efectos jurídicos de carácter general»;

Considerando que, «por tanto, si la ordenanza quiso darse, prescindiendo de su llamado rango de Orden, con carácter de acto-regla general, no se proyectó hacia una pluralidad indeterminada de sujetos, sino solamente a los miembros de la Asociación peticionaria: que sólo pudo y puede obligar a éstos y que no se dio ni obliga a todos los demás»;

Considerando que en lo referente a las trascendencia, respecto a la llamada Orden de 8 de junio de 1965, del fallo contenido en la sentencia del Tribunal Supremo de 24 de septiembre de 1975, se hace menester observar que, conforme se señala en el dictamen de la Asesoría Jurídica, «esta sentencia, en su parte dispositiva, no hace pronunciamiento alguno sobre la validez y eficacia de la llamada Orden ministerial... que autorizó y aprobó, en la materia de su competencia, la ordenanza reguladora de la zona», y, a mayor abundamiento, «la sentencia no contempla, ni a lo largo de su texto ni en su parte dispositiva, la problemática de que, en realidad, cualquiera que fuere la recepción jurídica de la Orden.... y aun dando por revocada la autorización al proyecto concreto de edificación, inserta en la Resolución de la Dirección General de Bellas Artes de 13 de julio de 1970 y confirmada por las Ordenes ministeriales sobre la alzada y la reposición de 12 de abril de 1971 y de 7 de diciembre del mismo año, lo cierto es que dichas edificaciones y obras estuvieron y están amparadas en la aprobación de otras competencias, de la competencia urbanística esencial que, nata y preceptivamente, corresponde al Ayuntamiento, dispensada por dicha Corporación Municipal, tanto en la aceptación del proyecto como en la dispensa conexa de su licencia de obras, por acuerdo del Ayuntamiento de San Lorenzo de El Escorial de 29 de enero de 1972», y es que «lo que infundió aprobación a dicho proyecto y a sus obras, dentro de la prescripción del derecho urbanístico vigente, fue precisamente ese acuerdo municipal de 29 de enero da 1972..., dado que, como se viene exponiendo, la sentencia hizo caso omiso de él; cin haber entrado a considerar la vinculación jurídica dimanante del mismo ni haber pronunciado en su parte dispositiva alcance alguno revocatorio, resulta que dicho fallo solamente ha revocado lo “adjetivo” (la autorización preliminar, el “nihil obstat” dispensado por el Ministerio... en el ejercicio de su ceñida competencial y, por contra, ha dejado subsistente lo “sustantivo”, esto es, la aprobación urbanística, a cargo de la competencia nata del Ayuntamiento, del proyecto y de la licencia de obras».

Considerando que una vez expuesto todo lo anterior deben, como cuestiones conexas, hacerse las oportunas declaraciones sobre la procedencia y posibilidad de revocación de la Orden de 8 de junio de 1965 y acerca del alcance y ejecución de la sentencia de 24 de septiembre de 1975;

Considerando que, respecto del primer tema, se hace preciso examinar previamente la cuestión del efecto, vinculante o no, que la Orden pudo haber tenido para el Ministerio de Educación y tenga para el Ministerio de Cultura, como sucesor de las competencias respectivas, y al respecto ya se expuso que el Ministerio, a virtud de la Ley y del Reglamento que rigen el Tesoro Artístico Nacional, de 1933 y 1936, respectivamente, tiene una competencia superior de tutela y defensa paisajística de zonas y parajes pintorescos. Al respecto se señala en el dictamen de la Asesoría Jurídica que con «amparo de dichas normas superiores y reenviándose a ellas y manteniéndolas, recayó el Decreto de 16 de noviembre de 1961 declarando paraje pintoresco el Pinar de Abantos... posteriormente, dentro de aquellas normas, sin mengua de las atribuciones que le confiere, e invocando el mantenimiento de las mismas y de sus competencias a petición de parte interesada el Ministerio dictó, con el indebido nombre de Orden ministerial, la resolución aprobatoria o, mejor dicho, autorizativa de unas ordenanzas. En la misma citada resolución... si bien por un lado prohibió a la Asociación peticionaria determinadas construcciones en la zona, tanto provinieren de la citada Asociación como los que procedieran de terceros. Es decir se reservó las facultades totales de tutela paisajística para autorizar o denegar proyectos, señaladas en el Decreto declarativo del paraje... y en la Ley y Reglamento de la materia.... en consecuencia, la resolución ministerial de 8 de junio de 1965 no entrañó (ni podría entrañar) una autolimitación o disminución de las competencias ministeriales. El Ministerio, aparte de que de modo expreso no cercenó por dicha resolución sus competencias, expresamente las mantuvo en ella; de tal modo, la citada resolución no entrañó ni entraña limitaciones vinculantes para su actuación general y posterior. Es visto, pues, que en el curso de su actuación ulterior, al mantener sus facultades prohibitivas o autorizativas, podía y tenía que ejercerlas en un sentido o en otro, porque de otro modo, al negarse tal facultad, obligación y responsabilidad, equivaldría a renunciar a su nata competencia ‒extremo proscrito en el artículo 4.° de la Ley de Procedimiento Administrativo‒ y a la adecuación de sus funciones y de la propia razón y hecho de existir como órgano instituido por la Administración para su propio menester. El artículo 43, 1, c), de la Ley de Procedimiento Administrativo previene la posibilidad de que pueda un órgano competente separarse del criterio seguido en actuaciones precedentes, siempre que dicha separación venga motivada adecuadamente. Ello significa, con carácter general, la no vinculación a una actuación anterior, y la posibilidad de que pueda recaer un acto o resolución más o menos contradictoria de otra actuación precedente. Esto es, en el caso que nos ocupa resulta obvio que el Ministerio, por razón de su permanente competencia, amparada en normas, de superior rango a la resolución de 8 de junio de 1965, podía dictar resoluciones autónomas no vinculadas en todo caso, pero, expresamente, aún más, cerca de una pluralidad indeterminada de sujetos no integrados como miembros de la Asociación que obtuvo el "nihil obstat» de la resolución de 8 de junio de 1965»;

Considerando que «por lo expuesto anteriormente, aparece que el Ministerio no sólo pudo, sino que debía, debió y debe en el ejercicio irrenunciable de sus competencias de tutela paisajística contenidas en la Ley y Reglamento General de 1933 y 1936, respectivamente, y Decreto declarativo del paraje, expresamente recogidas y reconocidas como vigentes, subsistentes, obligatorias y de inexcusable aplicación, por la propia resolución de 8 de junio de 1965 que asimismo le mantuvo aquellas facultades y competencias de modo pleno y total para, "en todo caso", conocer, poder prohibir o autorizar los proyectos de construcción en la zona y pronunciarse de modo expreso sobre ellos, prohibiendo o autorizando, actuaciones que, en nuestro caso, tuvieron lugar y recayeron, con carácter autorizativo, en su resolución de 13 de julio de 1970 y en las Ordenes ministeriales desestimatorias de los subsiguientes recursos de alzada y reposición contra dicha resolución de 12 de abril de 1971 y 7 de diciembre de 1971»;

Considerando que «si se considera y concluye, como se he fundado anteriormente, que la resolución de 8 de junio de 1965 no autolimitó al Ministerio para el ejercicio de sus competencias... y que no tuvo ni tiene efectos jurídicos de carácter general, pudiendo incidir, con efecto obligatorio sobre la Asociación peticionaria..., síguese que “no resulta ser necesaria” la revocación, dado que, por una parte, el contenido de aquella resolución careció y carece de efectos jurídicos generales y no incidió, incide ni puede incidir contra una pluralidad indeterminada de sujetos, y habida cuenta de que, siguiendo subsistentes y obligatorias hasta para el propio Ministerio las facultades y competencias de su tutela paisajística, tiene asegurada la defensa del paraje, al ser preciso “en todo caso” el sometimiento de los proyectos y obras al conocimiento y autorización del Centro directivo de su razón. Esta tutela estaba y sigue todavía en pie, en función de los preceptos legales, y la resolución de 8 de junio de 1965, lejos de quebrantarlas (que por otro lado no podría), la confirma y la mantiene»;

Considerando que, «sin embargo, si parece procedente la revocación por las siguientes razones: por el evento, de futuro, de que podrían suscitarse otros casos particulares análogos... y por la derivadle problemática de que, en la definición de los mismos, se repitiera la flagrante contradicción apreciable en el caso que nos ocupa entre la actuación del Centro directivo y del Ministerio competente ‒que prohíbe o autoriza la realización de un proyecto en la zona en el ejercicio de su propia y legal competencia, y el criterio sentado por la Sala Tercera del Tribunal Supremo en la sentencia de su razón conexa... dicho criterio (aunque no constituya doctrina de jurisprudencia inexcusable, puesto que en la esfera contencioso-administrativa el fallo revisa al acto recurrido pero no constituye doctrina jurisprudencial de casación) aduce y podría crear sucesivas situaciones conflictivas, que deben ser evitadas»; porque la autorización administrativa, «nihil obstat», a efectos de tutela paisajística emitida por la resolución ministerial es precaria e insuficiente. Sobrevenida la nueva Ley del Régimen del Suelo y Ordenación Urbana, aprobada por el texto refundido mediante Real Decreto 1346/1976, de 9 de abril, la aprobación legal y la importancia del área territorial (el Real Sitio de El Escorial) está exigiendo y exige que se acometa, a iniciativa del propio Ayuntamiento, del "Centro directivo de este Ministerio o de la autoridad urbanística superior radicante en el Ministerio de Obras Públicas y Urbanismo, la preparación, gestación y aprobación de un plan especial congruente en base de los artículos 17, 18, 19 y concordantes de la nueva Ley citada; «porque revocada la citada resolución de 8 de junio de 1965 que parece que resuelve la cuestión, pero, en verdad, no lo resuelve, puesto que no alcanza ni pudo alcanzar a todos los aspectos urbanísticos, y, de otro lado, en el orden estético paisajístico no tuvo ni tiene incidencias de efectos jurídicos generales», quedaría la situación legal y jurídica completamente abierta para poderse proveer a una regulación exacta, completa, total y general; porque «la revocación indicada no suscitaría ningún vacío arriesgado, durante el período más o menos dilatado de gestación, aprobación y publicación de un planeamiento y régimen urbanístico total y pertinente, por cuanto que, durante todo dicho intervalo, seguiría vigente la plenitud de facultades de tutela paisajística referida legalmente a este Ministerio y al Centro directivo de su razón, en cuya función podría prohibir, autorizar o condicionar la realización de proyectos y, sin perjuicio de ello, recaída la decisión de iniciar el aconsejable planteamiento y ordenación total, por dicho acuerdo provisional cabría, además, detener cualquier actuación de obra en la zona, al amparo del artículo 27 de la vigente Ley del Suelo.... es decir, que la defensa del paraje quedaría asegurada: por razón de las competencias legales del Centro directivo de este Ministerio, sin plazo, puesto que, en todo caso, tienen que intervenir para emitir el «nihil obstat» a cualquier proyecto..., y por la suspensión conexa acordable al iniciarse el procedimiento de plan especial de régimen urbanístico, de otorgamiento de toda licencia durante el plazo de uno o dos años», según el citado artículo 27 de la Ley del Suelo;

Considerando que «por lo dicho anteriormente resulta que la resolución ministerial de 8 de junio de 1985 debe ser revocada y que es procedente y conveniente dicha revocación, tanto desde el punto de vista de adecuación legal como desde el ángulo de la obtención de las reales y legales finalidades perseguibles»;

Considerando que «resta por examinar si dicha revocación es legal y procesalmente viable», a cuyo efecto se señala en el dictamen de la Asesoría Jurídica que «la interposición del recurso de reposición admisible.... en función de que cumplimenta las exigencias de competencia, legitimación y plazo y la correcta sustanciación del mismo, en el que ha tenido asimismos audiencia la otra parte interesada, la Asociación de Propietarios y Amigos del Pinar de Abantos reconduce a favor de la superioridad competente de este Ministerio que en su día tenga que dictar el acto resolutorio pertinente, una competencia plena para estimar o no estimar dicho recurso de reposición, asi como para resolver dentro de él cuantas cuestiones plantee el expediente, principio que está consagrado legalmente en el artículo 119 de la Ley de Procedimiento Administrativo. En virtud de dicha competencia plena, resulta legal y procesalmente viable acceder a la revocación de la resolución ‒llamada Orden‒ del Ministerio de Educación Nacional de 8 de junio de 1965, en base del artículo 120 de la Ley de Procedimiento Administrativo, cuya revocación implica derogación (aqunque la resolución que revoca de 8 de junio de 1965 no fuere publicada en el “Boletín Oficial del Estado”), debiendo recibir ésta revocación publicación oficial a fin de que se cubran con saciedad todos los requisitos observables. La estimación del recurso y la resolución conexa derogatoria está “fundada en las razones antecedentes... y, además, en observancia del artículo 43, 1, apartado c), de la citada Ley de Procedimiento Administrativo, en cuanto que, con ocasión de la estimación del recurso de reposición, se separa del criterio autoritativo contenido en la resolución impugnada” y sin que ello pueda “ocasionar daño o lesión de carácter general”, por cuanto que la resolución derogable referida no integra esos efectos generales, ni siquiera daño o lesión a la Asociación interesada, toda vez que la defensa del paraje... está y sigue salvaguardada por el mantenimiento de las competencias... reservadas al Centro directivo de este Ministerio en orden a cualquier posible actuación de obras, sobre las que por encima del interés... de la Asociación... está la encomendada a la Administración del Estado con facultad y obligación de tutela paisajística, que nunca podrá ni puede desconocer a menos de incurrir por ello en una responsable actuación de exceso de poder»;

Considerando que resta por examinar el alcance de si puede o no ser ejecutada la sentencia de 24 de septiembre de 1975, así como los cauces de la ejecución, suspensión o inejecución, a cuyo efecto, en el dictamen de la Aesoria Jurídica, se señala como «procede recordar que, en dicha sentencia sólo quedaron revocadas la resolución de 13 de julio de 1970 y las Ordenes confirmatorias de dicha resolución de 12 de abril y 7 de diciembre de 1971», y, por tanto, «no se tuvo para nada en cuenta ni se revocó el acuerdo del Ayuntamiento de San Lorenzo de El Escorial de 29 de enero de 1972, que es el que dio aprobación competente y urbanística al referido proyecto de edificación, y en cuya virtud fue subsiguientemente dada por dicho Ayuntamiento la licencia de obras, extremos que no fueron contemplados en el procedimiento contencioso-administrativo ni pronunciados en la sentencia citada de su razón; y que por esta sentencia se ordenó la demolición de las obras ejecutadas» y que «en el referido procedimiento intervinieron solamente, como partes, la Asociación de Vecinos del Pinar de Abantos y la Administración del Estado. Recaída la referida sentencia y comunicada al hoy Ministerio de Educación y Ciencia, éste, en principio, y con el respeto debido a lo mandado, dictó la Orden ministerial de 10 de junio de 1976, aparecida en el "Boletín Oficial del Estado» de 23 do agosto de 1976, por la que se dispuso que se cumpliera en sus propios términos, observándose así lo previsto en el artículo 105, 1, a), de la Ley de la Jurisdicción Contencioso-Administrativa»;

Considerando que «así las cosas, hay que considerar que la ejecución de dicha sentencia es, por el momento, imposible, con imposibilidad legal de ejecutarla en cuanto a la demolición acordada, a causa de que la obra está respaldada por el acto administrativo, competente y ya firme, vigente y no revocado, del Ayuntamiento de San Lorenzo de El Escorial, que dio aprobación al proyecto v a la licencia para su realización. Esta imposibilidad legal resulta manifiesta y entraña un grave trastorno del orden público jurídico de las normas, puesto que entran en conflicto, de un lado, la sentencia firme de la Sala Tercera del Tribunal Supremo disponiendo la demolición, y de otro lado, el acto firme del Ayuntamiento de El Escorial, no revocado, que aprobó el proyecto y dio la licencia para su realización»;

Considerando que «además de esta imposibilidad legal... es ponderable también en gran medida las consecuencias que se concitarían contra la Administración del Estado si, optando por el cumplimiento de la sentencia y ordenando o accionando la vía directa de la demolición, se vería obligada, con grave detrimento de su Hacienda Pública, a tener que soportar, en base de su responsabilidad patrimonial, la acción y alta cuantía de indemnización conexa que, para dicho caso, apunta y pretende, en uso de los derechos de su razón, el propietario de las obras edificables, articulable al amparo de los artículos 40 y siguientes de la Ley de Régimen Jurídico de la Administración del Estado»;

Considerando que se está, por tanto, «ante un supuesto que emana de la inteligencia coordinada de los artículos 107 y 105 de la Ley Jurisdiccional Contencioso-Administrativa. La Administración, en este trance, se ve en el conflicto de la imposibilidad legal de la ejecución que entraña trstorno grave de orden público jurídico y de posible grave detrimento de su Hacienda Pública, como ineludible responsable de una indemnización»;

Considerando que «por ello, aun cuando iniicalmente y sin tener conciencia exacta del problema) el Ministerio de Educación y Ciencia aceptó, en principio, la ejecución de la sentencia y así la ordenó cumplimentando el artículo 105, 1, a); el examen pleno de la cuestión... revela que, por el momento, la Administración tiene la imposibilidad legal de ejecutarla, por conflicto de un trastorno grave del orden público jurídico, y el riesgo de una alta indemnización; supuestos que, al amparo del artículo 107 de la Ley reseñada, donde no se consigna plazo para entrar en conciencia de dicho conflicto y abre la vía, sin plazo, para suspender o declarar la ejecución, proceda determinar se siga el procedimiento general declarativo de la suspensión o inejecución inserto en el artículo 105, 2, de la misma Ley, elevando todas las actuaciones al Consejo de Ministros para que éste pueda dictarla con carácter extraordinario, dándose el grave trastorno del orden público jurídico y el posible detrimento grave de la Hacienda Pública... Cumple destacar que la aconsejable declaración de ejecución o suspensión de la sentencia por Decreto del Consejo de Ministro puede ser acordada ‒que es lo que exige limitativamente el artículo 111 de la Ley de la Jurisdicción Contencioso-Administrativa‒ sin contradecir, censurar ni revisar los fundamentos expuestos en ella por el Tribunal sentenciador, dado que dicha sentencia no conoció ni revocó el acto preceptivo y sustancialmente competente y aprobatorio de las obras, del Ayuntamiento de El Escorial —habida cuenta de que no se contradice la anulación sentenciada de la autorización legal del entonces Ministerio de Educación Nacional aprobada por resolución de su Decreto congruente de 13 de julio de 1970 y por sus Ordenes ministeriales de 12 de abril y 7 de diciembre de 1971, cuya revocación se da por válida»;

Considerando que, en mérito de todo lo expuesto, procede que se acuerde la estimación del recurso de reposición interpuesto por don Francisco Sánchez Sanz, en nombre de don Juan Manuel de Santos Arranz, y, a la vez, que se efectúen las oportunas declaraciones relativas a las diferentes cuestiones conexas con aquél,

Este Ministerio, de conformidad con la propuesta de la Subdirección General de Coordinación Administrativa (Servicio de Recursos), ha resuelto:

Primero.

Estimar el recurso de reposición formulado por don Francisco Sánchez Sanz, en nombre de don Juan Manuel Santos Arranz.

Segundo.

Declarar la inexistencia de efectos jurídicos de carácter general de la Orden del Ministerio de Educación Nacional de 8 de junio de 1965, a cuyo efecto la Dirección General del Patrimonio Artístico, Archivos y Museos procederá a iniciar el correspondiente procedimiento de elaboración de la oportuna disposición revocatoria, que deberá ser publicada en el «Boletín Oficial del Estado».

Tercero.

Trasladar lo actuado a la Dirección General del Patrimonio Artístico, Archivos y Museos para que por este Centro directivo se formule al excelentísimo señor Ministro de Cultura la oportuna propuesta de inejecución de la sentencia del Tribunal Supremo de 24 de septiembre de 1975, por imposibilidad legal de ejecutarla, de conformidad con lo señalado en el cuerpo de esta Resolución, y con base en el artículo 107 de la Ley reguladora de la Jurisdicción Contencioso-Administrativa, con el fin de que por el titular del Ministerio se eleve al Consejo de Ministros la propuesta de referencia, por concurrir, en este sentido, dos de las circunstancias contempladas en el artículo 105, 2, de dicha Ley, cuales son el trastorno grave del orden público jurídico y el grave detrimento de la Hacienda Pública, que produciría su ejecución.

Cuarto.

Que por la Dirección General del Patrimonio Artístico, Archivos y Museos se estudie la conveniencia y necesidad, en su caso, de dictar alguna normativa de particular protección de la zona del denominado Pinar de Abantos y zona de la Herrería del Real Sitio de San Lorenzo de El Escorial.

Notifíquese esta Resolución a los interesados, adviertiéndoseles que es definitiva en la vía administrativa, por la que contra la misma pueden interponer, por término de dos meses, recurso contencioso-administrativo ante la Sala correspondiente de la Audiencia Nacional (Real Decreto-ley 1/1977, de 4 de enero).

Lo que comunico a V. I. para su conocimiento y demás efectos.

Dios guarde a V. I.

Madrid, 23 de abril de 1979.‒P. D., el Subsecretario, Fernando Castedo Alvarez.

Ilmo. Sr. Director general del Patrimonio Artístico, Archivos y Museos.