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En el recurso gubernativo interpuesto por el Letrado de la Generalidad Valenciana, en la representación que la atribuye la Ley 5/1984 de dicha Generalidad, de 29 de junio, contra la negativa del Registrador de la Propiedad número 1 de Orihuela, a practicar varias anotaciones preventivas de incoación de expediente sobre disciplina urbanística, en virtud de apelación del señor. Registrador.

Hechos

I

En escrito de 11 de septiembre de 1991, el Director general de Urbanismo y Ordenación Territorial de la Consejería de Obras Públicas, Urbanismo y Transportes de la Generalidad Valenciana, solicitó del Registrador de la Propiedad número 1 de Orihuela que se practicaran anotaciones preventivas en las inscripciones de determinadas fincas, propiedad de tres sociedades distintas «Mil Palmeras, Sociedad Anónima» (MILPASA), «Manoli Alquileres, Socidad Anónima» y «Torre Brisón, Sociedad Anónima» por haberse incoado expediente sobre disciplina urbanística del que se puede derivar orden de demolición de las construcciones existentes en dichas fincas.

II

Presentado el anterior escrito en el Registro de la Propiedad número 1 de Orihuela, fue objeto de la siguiente calificación: «Suspendida la anotación preventiva solicitada en el precedente documento por no constar la notificación de la iniciación del expediente a los titulares que se citan como propietarios (artículo 91 de la Ley de Procedimiento Administrativo). Orihuela, 26 de noviembre de 1991. El Registrador».

III

El Letrado de la Generalidad Valenciana, en la representación que le atribuye la Ley 5/1984 de dicha Generalidad de 29 de junio, interpuso recurso gubernativo contra la citada calificación y alegó: 1.º Que se denuncia la nulidad de la nota extendida por el Registrador de la Propiedad fuera del plazo establecido en el artículo 19 de la Ley Hipotecaria y 97 de su Reglamento. Si la nota se extiende el último día del plazo del asiento de presentación, y de ella tienen conocimiento los interesados con posterioridad a la fecha en que han terminado los efectos de dicho asiento, indudablemente no puede hacerse la subsanación para que se extienda la anotación preventiva dentro de la vigencia del asiento de presentación, ni el interesado puede mediante un recurso gubernativo suspender tal plazo, de acuerdo con lo establecido en el artículo 66 de la Ley Hipotecaria. El artículo 49 de la Ley de Procedimiento Administrativo determina que son nulas las actuaciones realizadas fuera de plazo, si así lo impusiera la naturaleza del término, y es indudable que en el presente caso el cumplimiento de los plazos para extender la anotación preventiva es fundamental para evitar que los derechos del presentante queden vulnerados. Que de acuerdo con el artículo 1.2 de dicha Ley en relación con el Decreto de 10 de octubre de 1958, el precepto invocado es aplicable en principio, al procedimiento hipotecario. Que se dice «en principio», porque la declaración de nulidad de la nota extendida fuera de plazo en nada soluciona la situación del presentador que, en definitiva, lo que persigue es que su documento sea inscrito o anotado sin necesidad de subsanar defectos, que a su juicio no lo son; 2.º Que el procedimiento disciplinario que se inicia por la Generalidad Valenciana, como consecuencia de la construcción de edificios sin la correspondiente licencia municipal, exigida por el artículo 178 de la Ley del Suelo (texto refundido aprobado por Real Decreto 1346/1976, de 9 de abril) tiene dos vertientes, de acuerdo con lo establecido en los artículos 184, 225 y siguientes de la propia Ley, y en los artículos 29, 51 y siguientes del Reglamento de Disciplina Urbanística, aprobado por Real Decreto 2187/1978, de 23 de junio. La primera es el expediente sancionador, encaminado a corregir disciplinariamente el hecho de haberse cometido la infracción consistente en edificar sin licencia, en el que tendrá que cumplirse los trámites previstos en los artículos 133 y siguientes de la Ley de Procedimiento Administrativo. La segunda vertiente consistirá en la iniciación de un procedimiento que tienda a depurar si la obra realizada sin licencia es o no legalizable por ajustarse o no al planeamiento urbanístico vigente para la zona, pudiendo terminar el procedimiento con una orden de demolición, si se demostrara que las obras no se ajustan a tal planteamiento. En tal caso, la demolición afectará necesariamente al que sea propietario de la finca, tenga o no inscrito su derecho. Aunque la posible orden de demolición sea objetiva, es indudable que debe darse publicidad registral a la existencia de un procedimiento que pueda conducir a la demolición, para que futuros terceros adquirentes tengan conocimiento de tal circunstancia y de la posibilidad de ser privados de sus derechos. Para ello, la disposición adicional décima, apartados 1.º 3 y 3.º.2 de la Ley 8/1990, de 25 de julio, de Reforma del Régimen Urbanístico y Valoración del Suelo, dispone que se hará constar mediante anotación preventiva, la incoación del expresado expediente, que tiene como fundamento la publicidad expresada anteriormente. Por lo tanto, se trata de una medida de protección. Que el artículo 99 del Reglamento Hipotecario se refiere a la calificación registral de documentos administrativos. Ciertamente que el trámite de audiencia previsto en el citado precepto es esencial para todos los procedimientos administrativos y, en este caso, también lo sería si se tratara de la anotación de la resolución que hubiera recaído al final en el expediente disciplinario, y no de anotación preventiva en relación con la incoación del expediente sancionador, que no tiene carácter de trámite esencial, que ni siquiera es susceptible de recurso (sentencias del Tribunal Supremo de 30 de junio de 1989 y 4 de julio de 1990). La audiencia a los propietarios interesados prevista en el artículo 91 de la Ley de Procedimiento Administrativo, difícilmente puede haberse cumplido en el momento de la incoación del expediente, el trámite de audiencia tendrá lugar posteriormente durante la tramitación del expediente y cuya omisión puede acarrear consecuencias anulatorias de la resolución que se produzca. Que de otra manera, se vulneraría el fundamento de la anotación preventiva querido por el legislador, que no puede ser otro que dar publicidad a la existencia del procedimiento, sin tener que esperar a que éste continúe por todos sus trámites hasta la resolución.

IV

El Registrador de la Propiedad, en defensa de su nota, informó: 1.º Que según el párrafo 2.º del artículo 429 del Reglamento Hipotecario, pasados los primeros treinta días y siempre dentro de los sesenta días de vigencia del asiento de presentación, pero sin precisar el día exacto, es cuando el Registrador ha de extender su nota calificadora, y si espera que el interesado comparezca en el Registro para conocer la calificación desfavorable, puede demorarse hasta el mismo día sesenta, a fin de que el interesado pueda manifestarle si quiere o no que se extienda la nota desfavorable, de acuerdo con el precepto reglamentario citado. Un argumento a favor de que esta es la correcta interpretación es lo establecido en el párrafo segundo del artículo 97 del Reglamento Hipotecario. 2.º Que el recurrente se equivoca al creer que el Decreto de 10 de octubre de 1958 considera procedimiento administrativo a todo procedimiento hipotecario, criterio declarado erróneo por la Resolución de 26 de junio de 1986. 3.º Que la pretensión del recurrente de poder anotar sin notificación al interesado está en contradicción con: a) el artículo 51 de la Ley de Procedimiento Administrativo; b) los fundamentales principios hipotecarios de legitimación registral y tracto sucesivo, consagrados en los artículos 1 y 20 de la Ley Hipotecaria. No se puede suponer que la inscripción de dominio de una persona pueda verse afectada por una anotación que anuncie la posibilidad de demolición de las construcciones existentes sobre ella, sin que se entere su titular; y c) la Ley de 25 de julio de 1990, de Reforma del Régimen Urbanístico, que en su artículo 77.3 dispone la anotación preventiva que motiva este recurso. Que para terminar, también se puede argumentar, por vía analógica, haciendo constar que en el Registro de la Propiedad, se puede anotar tanto la resolución final (artículo 42.3 de la Ley Hipotecaria) como la iniciación del juicio (artículo 42.1 del mismo texto), teniendo que acreditarse la notificación en este último caso a todos los interesados. Que, por su parte, el Reglamento de 1 de diciembre de 1989 para el desarrollo y ejecución de la Ley de Costas, establece en su artículo 23 una anotación preventiva similar a la discutida, para cuya extensión la doctrina considera precisa la notificación al titular.

V

El Presidente del Tribunal Superior de Justicia de la Comunidad Valenciana revocó la nota del Registrador, fundándose en los razonamientos alegados por el recurrente en el escrito de interposición del recurso, en lo referente a la notificación al interesado; y en cuanto a la otra cuestión planteada, en que la opción seguida por el Registrador de esperar a que el interesado o el presentador comparezca por el Registro para saber la calificación desfavorable, que le lleve a extender la nota de suspensión el último día de vigencia del asiento de presentación, es contraria a la letra y la finalidad del artículo 429 del Reglamento Hipotecario.

VI

El Registrador apeló el auto presidencial, manteniéndose en sus alegaciones y contender en el escrito de interposición del recurso.

Fundamentos de derecho

Vistos los artículos 1, 18, 20, 40 y 38.1 de la Ley Hipotecaria; 23, 72, 79 y 100 de la Ley de Procedimiento Administrativo, y 97, 99, 133, 429 y 434 del Reglamento Hipotecario.

1. Se plantea con carácter previo por el recurrente la cuestión de la posible nulidad de la nota de calificación, al ser extendida por el Registrador de la Propiedad el último día del asiento de presentación, lo que impediría la subsanación de los defectos apreciados o la interposición de recurso gubernativo dentro del plazo de su vigencia.

A este respecto debe señalarse que la fecha en que se extiende al pie del título la nota expresiva de la calificación efectuada, en modo alguno puede determinar su nulidad, ni la eventual responsabilidad del Registrador, ni la posible indefensión de los particulares, toda vez que estando reconocido al presentante o interesado el derecho de retirar el documento presentado sin más nota que la expresiva de su presentación -salvo que se trate de documentos judiciales («vid.» artículos 133 y 434.3 Reglamento Hipotecario)-, a su decisión quedará condicionada en definitiva, la efectiva extensión de la nota de calificación. El Registrador cumple su cometido calificando el título dentro de los plazos previstos («vid.» artículo 97 Reglamento Hipotecario) y comunicando inmediatamente su decisión, si fue desfavorable, al presentante o interesado, quienes de este modo ven garantizado su derecho a subsanar los defectos o interponer el recurso gubernativo dentro del plazo de vigencia del asiento de presentación (artículo 18 Ley Hipotecaria y 429.1.º Reglamento Hipotecario); mas sólo extenderá la nota de calificación al pie del título si se lo solicita el presentante o interesado durante la vigencia del asiento de presentación, o si caducado el asiento de presentación se pide la devolución del documento sin manifestar oposición a dicha nota («vid.» artículos 429.2 y 434 Reglamento Hipotecario).

2. Veamos ahora el único defecto recogido en la nota impugnada, suspensión de la anotación del acuerdo de incoación de un expediente de disciplina urbanística del que puede derivar orden de demolición de las construcciones efectuadas sobre determinadas fincas, por no constar la notificación de dicha incoación a los titulares de éstas. Ha de señalarse que la regla es que los asientos del Registro en cuanto se refieran a los derechos inscribibles, están bajo la salvaguardia de los Tribunales (confróntese artículo 1.º III Ley Hipotecaria) de modo que para cualquier asiento modificativo se requiere bien el consentimiento del titular registral (confróntese artículo 20 Ley Hipotecaria), bien resolución dictada por la autoridad judicial en el correspondiente procedimiento seguido contra el titular registral (confróntense artículo 40 Ley Hipotecaria). En supuestos muy determinados se permite que en virtud de acto dictado por un órgano administrativo puedan practicarse asientos que modifican o condicionan la situación que, hasta entonces manifestaba el Registro, y para tales hipótesis el artículo 99 Reglamento Hipotecario ordena que el Registrador, en garantía de los derechos de los titulares registrales afectados, extienda su calificación a puntos que le estarían vedados si se tratara de resoluciones judiciales y, en particular, a «los trámites e incidencias esenciales del procedimiento». El acto administrativo que respecto de una finca concreta ordena practicar anotación preventiva de incoación de un expediente sobre disciplina urbanística es por sí, un acto que limita o condiciona los derechos o intereses legítimos que la situación registral confería hasta entonces al titular registral (confróntese artículo 38.1 Ley Hipotecaria), y no para dar efectividad normal a las actuaciones urbanísticas previstas en las leyes y planes aplicables sino para hacer valer las consecuencias extraordinarias previstas para un caso de incumplimiento de las normas aplicables. El Registrador debe, entonces, calificar si el acto, aunque sea adoptado como medida provisional oportuna con el fin de asegurar la eficacia de una eventual resolución de procedimiento (confróntese artículo 72 Ley de Procedimiento Administrativo y hoy artículo 72 Ley 30/1992), resulta dictado en actuaciones seguidas precisamente contra los actuales titulares registrales afectados (confróntese artículo 23 Ley de Procedimiento Administrativo y hoy 31 Ley 30/1992) y, más concretamente, si la Administración ha cumplimentado la obligación que expresamente se le impone de notificar a los particulares interesados «el acto que afecta a sus derechos e intereses y en particular si tal acto comporta una actuación administrativa de actuación material de resoluciones que limiten derechos de los particulares (confróntese artículos 79 y 100.2 Ley de Procedimiento Administrativo hoy artículos 58.1 y 93 Ley 30/1992), pues sin la debida notificación el acto no puede alcanzar su natural eficacia. Al tratarse la anotación preventiva de una medida provisional podría estar justificado incluso no exigir para su ejecutoriedad la audiencia de interesados, o no exigir que el acto administrativo sea firme, pero al menos debe garantizarse que la Administración no realiza actos (máxime en vía sancionadora) que se interfieran singularmente en los derechos de un particular sin que éste tenga siquiera noticia de ellos. También es misión del Registrador velar porque en los procedimientos y resoluciones administrativas no se produzca la indefensión que repudia la Constitución Española.

Esta Dirección General entiende que procede revocar el auto apelado y confirmar la nota del Registrador.

Madrid, 27 de abril de 1995.-El Director general, Julio Burdiel Hernández.

Sr. Presidente del Tribunal Superior de Justicia de Valencia.