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En el recurso gubernativo interpuesto por el Letrado del Estado, en la representación que del mismo ostenta por Ministerio de la Ley, contra la negativa del Registrador de la Propiedad de Huelva, número 1, a convertir una anotación preventiva en inscripción de bienes deslindados como dominio público marítimo-terrestre, en virtud de apelación del recurrente.

HECHOS

I

El día 14 de septiembre de 1989, por Orden del Ministerio de Obras Públicas y Urbanismo se aprobó el deslinde del dominio público marítimo-terrestre del tramo de costa (playa) de unos 900 metros en la zona denominada «El Portil», en el término municipal de Cartaya (Huelva). El señor Registrador de la Propiedad de Huelva, número 1, con fecha 25 de enero de 1995, procedió a la anotación preventiva de dominio público sobre los bienes incluidos en el deslinde.

Contra la resolución aprobatoria del deslinde se interpusieron por parte de los afectados recursos contencioso-administrativos, sin que haya recaído resolución de los mismos por parte del Tribunal competente.

Con fecha 16 de marzo de 1994, el Servicio de Costas de Huelva del Ministerio de Obras Públicas y Transportes se dirige al Registro de la Propiedad de dicha ciudad, número 1, solicitando la conversión de las anotaciones preventivas, en su día practicadas, en inscripción de dominio público marítimo-terrestre, al haber transcurrido el plazo de un año desde la práctica de la anotación preventiva, relacionando, al efecto, los nombres de los titulares y fincas afectadas por el deslinde.

II

Presentado el anterior escrito en el Registro de la Propiedad de Huelva, número 1, fue calificado con la siguiente nota: «Con esta fecha le comunico que he procedido a la calificación de la documentación referida en el oficio relacionado, y de ella resulta la siguiente nota: Denegada la conversión de la anotación preventiva en inscripción como dominio público marítimo-terrestre, por no constar la firmeza de la resolución administrativa del deslinde aprobado. Huelva a 16 de mayo de 1994.-El Registrador, Miguel Díaz Navarro».

III

El Letrado del Estado, en la representación que del mismo ostenta por Ministerio de la Ley, interpuso recurso gubernativo contra la anterior calificación, y alegó: I. El artículo 122.1 de la Ley reguladora de la Jurisdicción Contencioso-Administrativa. II. El artículo 13 de la Ley de Costas de 28 de julio de 1988, según el cual el deslinde aprobado declara la posesión y titularidad dominical a favor del Estado de los bienes deslindados y produce efectos directos en el Registro de la Propiedad a determinar que no pueden prevalecer las inscripciones del Registro de la Propiedad frente a la naturaleza demanial de los bienes deslindados. Por tanto, establece la presunción «iures et de iure» de que, en caso de contradicción, es de mejor condición el resultado del deslinde que el que consta en los libros del Registro. Que la presunción de esta prevalencia de lo deslindado sobre lo inscrito es efectiva en orden a la rectificación de las situaciones jurídicas registrales contradictorias con el deslinde (artículos 13.2 de la Ley de Costas y 29 de su Reglamento), de forma que cualquier detentación privada, aunque aparezca amparada por asientos del Registro de la Propiedad decae ante la naturaleza demanial de los bienes de dominio público (artículo 8 de la Ley de Costas). Que las acciones civiles, cuyo ejercicio pueda entablar el particular podrá fundamentarse, sin duda, en los principios de legitimidad y fe pública registral, pero aunque su pretensión alcanzase éxito ante los Tribunales, a tal fallo no cabe atribuir otra eficacia práctica de posibilitar una legitimación por la vía concesional, así se deduce de la previsión establecida en la disposición transitoria primera.1 de la Ley de Costas. III. Que es cierto que la resolución aprobatoria del deslinde es recurrible ante la Jurisdicción Contencioso-Administrativa, con lo que existe dualidad de jurisdicciones, la contenciosa y la ordinaria, pero ello no priva de eficacia a la resolución aprobatoria, pues tanto la Ley de Costas como su Reglamento han tratado de darle unos efectos inmediatos, sin que se exija la firmeza de la resolución para producir sus efectos. Que en este sentido son fundamentales los artículos 13.2 de la Ley de Costas y 29.2 de su Reglamento. Que en las actuaciones proseguidas por el Servicio de Costas de Huelva y en aplicación de los preceptos mencionados, éste se dirigió el día 16 de marzo de 1994 al Registrador de la Propiedad, señalándole transcurrido el plazo de un año, por lo que si no se había producido el acceso al Registro de las anotaciones preventivas de demanda, derivadas de las acciones promovidas por los titulares inscritos, procedía la conversión de la anotación preventiva en inscripción lo que dio lugar a la nota de calificación recurrida, que no se considera ajustada a derecho, al exigirse el requisito de «firmeza de la resolución» no requerido por la legislación específica en la materia. IV. Que las anteriores consideraciones han servido de fundamento a los claros y explícitos pronunciamientos del Tribunal Supremo, contenidos en el auto de 12 de febrero de 1994, resolviendo el recurso de apelación interpuesto contra el de la Audiencia Nacional de 2 de abril de 1992, que acuerda suspender la ejecución del acto de deslinde impugnado únicamente en lo que afecta a la atribución de posesión. Dicho auto declara que según el artículo 13.1 de la Ley de Costas de 28 de julio de 1988, la resolución de aprobación del deslinde será título suficiente para rectificar las situaciones jurídicas registrales contradictorias con el deslinde, y que las operaciones jurídicas en que se concreta el deslinde son efectos directamente queridos por la Ley y no pueden ser alegados como daños y perjuicios irreparables para solicitar el amparo del artículo 122.2 de la Ley Jurisdiccional, la suspensión del deslinde.

IV

El Registrador de la Propiedad, en defensa de su nota, alegó: Que en el escrito del Servicio de Costas del Ministerio de Obras Públicas y Transportes, solicitando la conversión de las anotaciones de dominio público en inscripciones a favor del Estado, se hace constar que se han presentado en el Servicio de Costas reclamaciones previas a la vía judicial, aún no resueltas. Que como fundamentos de derecho hay que señalar: 1.º Que el hecho de que el artículo 29 del Reglamento de Costas no exija expresamente el requisito de firmeza de la resolución aprobatoria del deslinde o quiere decir que lo excluya y permita que el deslinde aprobado, pero no firme, produzca efectos cancelatorios de inscripciones contradictorias con el dominio público anotado; y, además, del propio precepto se puede deducir la necesidad de dicho requisito al disponer que la rectificación de las inscripciones se hará «conforme a lo previsto en la legislación hipotecaria». 2.º La titularidad estatal resultante del deslinde aprobado, pero aún no firme, está sujeta a revisión judicial, por lo que es lógico que dicha titularidad sea publicada por medio de un asiento transitorio y provisional como la anotación preventiva. 3.º Que los asientos del Registro están bajo la salvaguardia de los Tribunales, de ahí que la legislación hipotecaria exija el requisito de firmeza para que las resoluciones judiciales puedan cancelar o rectificar asientos (artículos 1, 3, 40 y 82 de la Ley Hipotecaria y 174 de su Reglamento y las Resoluciones de 12 de noviembre de 1990 y 17 de septiembre de 1992, entre otras). 4.º Que, por tanto, sería absurdo pretender que un acto administrativo revisado, sin ser firme, tenga efectos cancelatorios (Resolución de 27 de junio de 1989). 5.º Que por vía analógica puede invocarse que el requisito de firmeza se exige para las resoluciones aprobatorias de deslindes administrativos, como el de montes públicos (artículo 163 del Reglamento de 1963 de fincas del Patrimonio del Estado y artículo 16 de la Ley de Patrimonio del Estado, etcétera). En este punto hay que tener en cuenta la sentencia del Tribunal Supremo de 20 de enero de 1993. Que pretender la conversión y rectificación de asientos, como pretende el recurrente, dará lugar a una actuación confiscatoria que incidiría claramente en el artículo 33.3 de nuestra Constitución y vulneraría los principios constitucionales respecto a los derechos adquiridos de la seguridad jurídica y del reconocimiento de la propiedad; y 6.º Que la cancelación de las inscripciones de dominio implica, asimismo, la cancelación de todas las inscripciones y anotaciones posteriores, cuyo tracto tienen su causa en las referidas inscripciones cuya cancelación se pretende. La mayoría de las fincas contenidas en el escrito que dio lugar a la nota denegatoria figuran gravadas con hipotecas, apareciendo en otras anotaciones preventivas de embargo. En el deslinde no han sido citados los titulares de derechos que recaen sobre los inmuebles deslindados, distintos de los propietarios, tales como acreedores hipotecarios o titulares de anotaciones preventivas de embargo, situándoles en una manifiesta indefensión.

V

El Presidente del Tribunal Superior de Justicia de Andalucía considera que no acompañar los documentos calificados con el escrito de interposición y en el mismo no explicar cuáles son las fincas a las que afecta la pretendida conversión, sería motivo de desestimación del recurso. No obstante, pasó a conocer de lo interesado en el recurso y confirmó la nota del Registrador, fundándose en que la Audiencia Nacional cuando accedió a suspender los requerimientos de desalojo y demolición de viviendas, implícitamente estaba denegando la conversión de la anotación en inscripción; en que es innegable que la Orden que aprobaba el deslinde está impugnada en la vía contencioso-administrativa y que no consta en autos la firmeza de la resolución; y lo que está claro que los intereses del Estado están garantizados con la anotación preventiva, conforme lo establecido en el artículo 13 de la Ley de Costas de 28 de julio de 1988. Que por todo ello, es evidente que no se puede acordar la conversión interesada que no supone una mayor garantía para el Estado y que podría causar graves perjuicios a los titulares registrales afectados en el supuesto de prosperar las acciones ejercitadas en vía contencioso-administrativa.

VI

El Letrado del Estado recurrente apeló el auto presidencial, manteniéndose en sus alegaciones, y añadió: I. Que en cuanto a la falta de aportación con el escrito de recurso de los documentos calificados por el Registrador o testimonio bastante de los mismos hay que señalar la doctrina contenida en la sentencia del Tribunal Constitucional número 331/1994, de 19 de diciembre. Que se acompaña con este escrito el documento presentado a inscripción que incluye la nota de calificación objeto del mismo. II. Que el citado auto ignora y vulnera la norma contenida en el artículo 29.2.c) del Reglamento General para la Ejecución y Desarrollo de la Ley de Costas, aprobado por Real Decreto 1471/1989, de 1 de diciembre, que es consecuencia del artículo 13.2 de la Ley de Costas de 28 de julio de 1988. Que en ninguno de los preceptos citados se exige firmeza de la resolución aprobatoria del deslinde. Que frente al relevante silencio argumental del auto recurrido, se alzan con incuestionable trascendencia los criterios interpretativos aplicables a las normas mencionadas: a) Que merece una especial consideración el aforismo «ubi lex non distinguit nec no distinguere debemus»; y b) El artículo 3.1 del Código Civil. III. Que el auto recurrido se sustenta exclusivamente en la interpretación que, con un carácter amplísimo, hace del artículo 122.1 de la Ley de la Jurisdicción Contencioso-Administrativa. Que los pronunciamientos del auto del Tribunal Supremo de 12 de enero de 1994, resolviendo el recurso de apelación interpuesto contra el de la Audiencia Nacional de 2 de abril de 1992, configuran nítidamente el ámbito de eficacia del principio de ejecutividad referido a la Orden aprobatoria del deslinde en términos de absoluta claridad.

FUNDAMENTOS DE DERECHO

Vistos los artículos 1, 40, 82, 220 de la Ley Hipotecaria; 13 de la Ley de Costas, de 28 de julio de 1988; 29 del Real Decreto 1471/1989, de 1 de diciembre, por el que se aprueba el Reglamento para el desarrollo y ejercicio de la Ley de Costas y Resoluciones de 22 de junio de 1989, 2 y 4 de octubre de 1996.

Dada la concreción del recurso gubernativo a las cuestiones directa e inmediatamente relacionadas con la nota de calificación, en el ahora entablado ha de decidirse exclusivamente si la conversión en inscripción de dominio público marítimo-terrestre de la anotación prevenida en el artículo 29.2, letra b) del Reglamento de la Ley de Costas (aprobado por Real Decreto 1471/1989, de 1 de diciembre), solicitada por el Ministerio de Obras Públicas y Transportes, una vez transcurrido el plazo del año previsto en la letra c) del mismo artículo y párrafo citados, puede ser denegada como sostiene el Registrador, por no constar la firmeza -entendida ésta como la no susceptibilidad de revisión en vía judicial de la Orden aprobatoria del deslinde del respectivo tramo de dicho dominio público.

Se trata ciertamente de una hipótesis excepcional, pues, frente a la regla general en sede de rectificación de los asientos registrales que presupone el consentimiento del titular del asiento a rectificar o, en su caso, la oportuna resolución judicial firme dictada en juicio declarativo entablado contra aquél (cfr. artículos 1, 40, 82, 220 de la Ley Hipotecaria), se pretende la rectificación vía conversión de asientos registrales en virtud de una resolución dictada en expediente meramente administrativo. Con todo, no puede negarse la eficacia rectificatoria de dicha resolución si ha agotado la vía administrativa, por más que sea susceptible de revisión en vía judicial, ya ante los Tribunales Contencioso-Administrativos ya ante los Tribunales ordinarios, por una parte, como ya declarara la Resolución de este centro de 22 de junio de 1989, basta la firmeza en vía administrativa para que los actos administrativos que implican una mutación jurídico-real inmobiliaria sean susceptibles de inscripción en el Registro de la Propiedad; por otra, es la propia Ley de Costas la que confirma la eficacia rectificatoria de la resolución cuestionada, al disponer que la Orden aprobatoria del deslinde de la zona marítimo-terrestre, tiene valor declarativo de la titularidad dominical a favor del Estado, así como virtualidad rectificatoria del Registro en los términos que se fijen reglamentariamente (cfr. artículo 13 de la Ley de Costas) y el Reglamento de esta Ley, al precisar dichos términos, excluye toda duda sobre la eficacia rectificadora de esta Orden aun cuando sea susceptible todavía de impugnación judicial, pues conforme el artículo 29 del Reglamento de la Ley de Costas, aun siendo posible todavía tal impugnación judicial -incluso aun estando interpuesta la demanda- podrá rectificarse el Registro en virtud de la Orden aprobatoria del deslinde si no se ha hecho constar registralmente la existencia de la impugnación judicial en el plazo de un año, contado desde la notificación prevenida en la letra b) del artículo citado; precisamente porque el Reglamento parte de la eficacia rectificatoria del Registro de la Orden aprobatoria del deslinde aun cuando todavía es viable su revisión judicial, y a fin de evitar a los particulares perjuicios irreparables, es por lo que se articula el mecanismo del artículo 29 del Reglamento el cual carecería de sentido desde la perspectiva sostenida por el Registrador.

Por todo ello, esta Dirección General ha acordado estimar el recurso y revocar el auto apelado.

Madrid, 14 de octubre de 1996.-El Director general, Luis María Cabello de los Cobos y Mancha.

Sr. Presidente del Tribunal Superior de Justicia de Andalucía.