Agencia Estatal Boletín Oficial del Estado

La Sala Segunda del Tribunal Constitucional, compuesta por don Eugeni Gay Montalvo, Presidente, doña Elisa Pérez Vera, don Ramón Rodríguez Arribas, don Francisco José Hernando Santiago, don Luis Ignacio Ortega Álvarez y don Francisco Pérez de los Cobos Orihuel, Magistrados, ha pronunciado

EN NOMBRE DEL REY

la siguiente

SENTENCIA

En el recurso de amparo núm. 4858-2009, promovido por la mercantil Hostaler I, S.L., (sucesora de la mercantil Faustino Rivero Ulecia, S.A.) representada por el Procurador de los Tribunales, don Juan Manuel Caloto Carpintero, y asistida por el Letrado don David del Pozo Ibáñez, contra la Sentencia de 18 de marzo de 2009 de la Sección Segunda de la Sala Tercera del Tribunal Supremo que estimó el recurso de casación planteado por el Abogado del Estado frente a la Sentencia de 21 de noviembre de 2005 de la Audiencia Nacional, que había estimado el recurso frente a la resolución del Tribunal Económico-Administrativo Central, en relación a la providencia de apremio emitida por la Dependencia Regional de Recaudación de la Delegación Especial de la Agencia Estatal de Administración Tributaria de La Rioja. Ha intervenido el Ministerio Fiscal; ha comparecido el Abogado del Estado. Ha sido Ponente el Magistrado don Luis Ignacio Ortega Álvarez, quien expresa el parecer de la Sala.

I. Antecedentes

1. Mediante escrito registrado en este Tribunal el 25 de mayo de 2009 la demandante interpuso recurso de amparo contra las resoluciones citadas en el encabezamiento.

2. Los hechos en los que se fundamenta la demanda son, sucintamente expuestos, los siguientes:

a) A la empresa demandante se le impusieron dos sanciones mediante resolución del Consejo de Ministros de 8 de junio de 1999, derivada de un expediente sancionador incoado por el consejo regulador de la denominación de origen calificada «Rioja».

La primera sanción, tipificada en los arts. 30 y 34.1 c) de la Orden Ministerial de 3 de abril de 1991, por la que se concedió el carácter de «calificada» a la denominación de origen «Rioja» y se aprobaba su reglamento (Reglamento del «Rioja», en lo sucesivo), por expedición de vino cosecha de 1989 categoría crianza, con contraetiquetas o precintos de otra u otras cosechas. Este hecho se califica como una falta administrativa según los arts. 123.1 del estatuto de la Viña, 129.2 del Reglamento de la Viña y 49.1.3 del Reglamento del «Rioja»; en aplicación del art. 53.1.c del Reglamento del «Rioja» se impuso multa por el 1 por 100 del valor de las mercancías, en total 324,23 euros.

La segunda sanción por utilización indebida de contraetiquetas y precintos, tipificada en el art. 29.2 del Reglamento del «Rioja», se castiga, según los arts. 51.1.6 de dicho Reglamento y 129 del estatuto de la Viña, 129.2 c) del Reglamento de la Viña, con multa de 20.000 pesetas al 200 por 100 del valor de la mercancía afectada, en concreto, 3.177.111,18 euros.

El 9 de abril de 2002, el consejo regulador de la denominación de origen calificada «Rioja» emitió certificación de descubierto, en base a la que se dictó providencia de apremio de fecha 13 de junio de 2002, en la que reclamaba el pago del principal de las dos sanciones (3.177.435,42 euros), más el correspondiente recargo de apremio (635.487,08 euros), ascendiendo todo ello el importe de 3.812.922,50 euros.

b) Con fecha 1 de diciembre de 2003 se interpuso recurso contencioso-administrativo contra la resolución de fecha 11 de septiembre de 2003, dictada por el Tribunal Económico-Administrativo Central, por la que se desestima el recurso de alzada interpuesto contra la resolución de Tribunal Económico-Administrativo Regional de La Rioja dictada con fecha 30 de diciembre de 2002, en la reclamación económico-administrativa interpuesta contra el acuerdo de la jefe regional de recaudación de la Delegación de la Agencia Estatal de Administración Tributaria de La Rioja (que a su vez desestimaba el recurso de reposición interpuesto frente a la providencia de apremio dictada en el curso del procedimiento ejecutivo seguido para hacer efectiva la sanción impuesta).

En el referido recurso contencioso-administrativo que se tramitó ante la Sala de lo Contencioso-Administrativo de la Audiencia Nacional, se terminó suplicando que se dictara sentencia por la que se anulara la resolución del Tribunal Económico Administrativo Central dictada con fecha 11 de septiembre de 2003, así como cuantos actos subyacen en la misma, especialmente, la resolución de fecha 17 de julio de 2002 dictada por el jefe de la dependencia regional de recaudación de la Delegación Especial de la Agencia Estatal de Administración Tributaria de La Rioja y la providencia de apremio de fecha 13 de junio de 2002, dirigida contra la mercantil Faustino Rivero Ulecia, S.A., –de la que es sucesora la recurrente–, por el concepto de multa por importe total de 3.812.922,50 euros, incluido principal y recargo de apremio; así como cuantos actos se hayan dictado o se dicten en su ejecución, habida cuenta de que el título ejecutivo (equivalente a la certificación de descubierto) que subyace en la misma ha sido dictado por órgano manifiestamente incompetente y, además, porque el acto que se pretende apremiar no es firme y consta acreditado que se ha solicitado al órgano jurisdiccional competente la suspensión de la ejecutividad del acto que subyace en el procedimiento de apremio.

Durante la sustanciación del expresado recurso contencioso-administrativo y con posterioridad a la formalización del escrito de demanda –pero antes del trámite de conclusiones escritas– la Sala Tercera de lo Contencioso-Administrativo del Tribunal Supremo dictó, con fecha 10 de junio de 2004, Sentencia firme por la que se declaró la nulidad de pleno derecho de la Orden Ministerial de 3 de abril de 1991 (Orden por la que se concedió el carácter de «calificada» a la denominación de origen «Rioja» y aprobó su reglamento). Este hecho fue puesto en conocimiento de la Audiencia Nacional ya que el procedimiento de apremio administrativo que subyace en el acto recurrido en el mismo, estaba fundado en un acto administrativo sancionador impuesto en base a la citada Orden Ministerial, declarada nula de pleno derecho por la referida Sentencia del Tribunal Supremo.

c) Realizados los correspondientes trámites legales, la Sala de lo Contencioso-Administrativo de la Audiencia Nacional dictó la Sentencia de 21 de noviembre de 2005, estimando el recurso planteado.

Recordaba la Audiencia Nacional que «la sanción origen de estas actuaciones ha sido impuesta con fundamento en el art. 51.1.6, de la Orden de 3 de abril de 1991, en cuya virtud se otorgó el carácter de calificada a la denominación de origen “Rioja” y se aprobó su Reglamento y su Consejo regulador, refiriéndose dicho precepto a las infracciones por uso indebido de la denominación o por actos que puedan causarle perjuicio o desprestigio, entre las que señala en su núm. 6, por lo que interesa a los efectos del presente recurso, “La indebida tenencia, negociación o utilización de los documentos, precintas, etiquetas, contraetiquetas, sellos, etc., propios de la denominación”. … Y, en efecto, consta en los autos la ya citada Sentencia de la Sección Cuarta de la Sala de lo Contencioso-Administrativo del Tribunal Supremo de fecha 10 de junio de 2004, …, en cuya parte dispositiva, ciertamente, se declara que “Estimamos en lo sustancial el recurso contencioso-administrativo interpuesto por..., contra la Orden de 3 de abril de 1991 y contra la resolución de 7 de enero de 1992, anulando la citada Orden de 3 de abril de 1991 por falta de Dictamen del Consejo de Estado, y la resolución de 7 de enero de 1992, en cuanto se dicta en desarrollo de la Orden anulada...”; lo que de entrada ya podría conducir a la estimación del recurso interpuesto, en cuanto que la sanción origen del mismo se fundamenta y deviene igualmente de tal Orden, anulada por falta del referido trámite esencial, constando en el expediente administrativo que el acto de liquidación y certificación de descubierto que sirve de fundamento a la providencia de apremio objeto del presente recurso está dictado por el consejo regulador de la citada denominación de origen, (folio 89 del expediente); habiéndose impuesto, por otro lado, la sanción gubernativa origen del procedimiento de apremio que ahora se combate, con fundamento en el art. 51.1.6 del Reglamento denominación de origen calificada “Rioja”, como se hace constar en la propia providencia de apremio y demás resoluciones administrativas objeto de impugnación.»

A continuación reproduce la Sentencia de la Audiencia Nacional, determinados pasajes de la STC 52/2003, de 17 de marzo, que considera aplicables al caso, para concluir con la estimación del recurso, declarando la nulidad no sólo de la providencia de apremio, sino también de todos los actos de los que traía causa.

d) Recurrida en casación por el Abogado del Estado la Sentencia de la Audiencia Nacional, el Tribunal Supremo, en Sentencia de 18 de marzo de 2009, estimó el recurso de casación interpuesto, en la que, reiterando lo dicho en ejecución de Sentencia anterior, señalaba que:

«Primero.–El artículo 73 de la Ley reguladora de esta jurisdicción recoge, adaptada al proceso contencioso-administrativo, la regla general, ya establecida en el art. 120 de la Ley de procedimiento administrativo de 1958, según la cual la anulación de una disposición general no afecta a la subsistencia de los actos firmes dictados en aplicación de la misma, criterio mantenido por la jurisprudencia, sentencias de 17 de julio de 2003 que cita las de 4 de julio de 2000, 17 de octubre de 1996, 7 de febrero de 1998 y 19 de julio de 1999, en el sentido de que en el recurso directo son nulos los actos dictados en aplicación de la disposición declarada nula, salvo los que hubieran devenido firmes, administrativa o jurisdiccionalmente, y en el recurso indirecto son todos válidos, excepto el específicamente impugnado. Pero, junto a esa regla general, establece la excepción relativa al caso de que la anulación del precepto supusiera la exclusión o reducción de las sanciones aún no ejecutadas completamente. Esta excepción, tiene su precedente en el art. 40 de la Ley Orgánica 2/79, de 3 de octubre del Tribunal Constitucional, que también excepciona de la regla general sobre los efectos de las sentencias declarativas de la inconstitucionalidad de las leyes, los procesos contencioso-administrativos referentes a un procedimiento sancionador en que, como consecuencia de la nulidad de la norma aplicada, resulte una reducción, exención o limitación de la responsabilidad. El fundamento de esta excepción a la cosa juzgada o la firmeza de los actos administrativos, tiene su fundamento en el principio de legalidad que rige en el ámbito general del derecho punitivo y que supone la retroactividad de tales normas en cuanto resulten más favorables para el afectado, aun en el caso de que hubiera recaído resolución firme y el sujeto estuviere cumpliendo la pena o sanción impuesta. Así se recoge para el ámbito penal en el art. 2.2 del Código penal y para el ámbito sancionador en el art. 128.2 de la Ley 30/92 y el art. 4.1 del Real Decreto 1938/93, de 4 de agosto por el que se aprueba el Reglamento del procedimiento para el ejercicio de la potestad sancionadora. Se deduce de todo ello, que la excepción opera en el sentido de ajustar el ejercicio de la potestad sancionadora al principio de legalidad, aplicando la normativa sancionadora en los términos que resulte vigente tras la sentencia anulatoria correspondiente, que podrá suponer la exclusión de la sanción si la conducta resulta excluida de los tipos de infracción, o la modificación de la sanción si la anulación afecta únicamente a la graduación de la infracción.

Segundo.–En este caso, la parte entiende que la anulación, por sentencias de esta Sala de 10 de junio y 20 de julio de 2004, de la Orden de 3 de abril de 1991, que aprobó el Reglamento de la denominación de origen calificada “Rioja”, determina sin más la exclusión de la sanción (en realidad dos sanciones) impuesta por el Acuerdo del Consejo de Ministros de 8 de junio de 1999, sin que efectúe ningún análisis sobre la situación normativa resultante tras dicha anulación y, concretamente, el régimen sancionador aplicado y subsistente a pesar de tal anulación. La parte se refiere a la Orden de 3 de abril de 1991 como norma sancionadora en la que se funda el ejercicio de la tal potestad por la Administración, en cuanto tipifica las infracciones que se le imputan en el Acuerdo impugnado, pero no puede olvidarse que la resolución sancionadora no se apoya únicamente en dicha Orden sino que la tipificación de las infracciones es doble y así, concretamente, respecto de la primera infracción se alude como precepto que la tipifica al art. 49.1 de la Orden de 3 de abril de 1991 y al art. 123.1 del Estatuto del vino aprobado por Ley 25/70 y art. 129.2 del Reglamento aprobado por Decreto 835/72 de 23 de marzo; y en la segunda infracción se aplica el art. 51.1 de la Orden y el art. 129 del Estatuto y 129.2 del Reglamento de la Ley 25/70. Se deduce de todo ello, que la anulación de la Orden de 3 de abril de 1991, por las sentencias de esta Sala invocadas por la parte recurrente, no ha privado a las conductas objeto de sanción de la tipicidad apreciada en el Acuerdo impugnado, por cuanto tal anulación no afecta a los preceptos del Estatuto del Vino y su Reglamento que se invocan en el mismo, preceptos que sirven de cobertura normativa al ejercicio de la potestad sancionadora plasmada en dicho Acuerdo, por lo que no se aprecia que la anulación de la Orden de 3 de abril de 1991 determine por sí sola la exclusión de la sanción o sanciones impuestas a la recurrente que se invoca por la misma como fundamento de este incidente de ejecución de sentencia y de su petición de que se deje sin efecto la ejecución de la sentencia y se requiera a tal efecto a la Administración.

Tercero.–No obstan a la anterior decisión las referencias que la parte hace a las sentencias del Tribunal Constitucional 50/2003, 52/2003 y 132/2003 que resolviendo sendos recursos de amparo interpuestos por otras empresas en relación con sanciones impuestas en la misma materia, anulan los correspondientes acuerdos sancionadores del Consejo de Ministros y las sentencias que los confirmaron, pues se trata de sentencias dictadas en recurso de amparo, que no contienen declaración de nulidad de precepto alguno, presupuesto básico para la aplicación de las previsiones del art. 73 de la Ley de jurisdicción, sino que resuelven sobre la situación jurídica planteada por las partes, interpretando la aplicación de la norma al caso concreto desde la perspectiva constitucional, en este caso del principio de legalidad en materia sancionadora plasmado en el art. 25 de la Constitución, y declarando el derecho de la parte a la legalidad sancionadora y la nulidad del concreto acuerdo impugnado, pero sin declaración sobre los preceptos aplicados, de manera que la interpretación efectuada en tales sentencias habrán de tenerse en cuenta al resolver sobre casos semejantes en que resulte aplicable, como establece el art. 5 de la Ley Orgánica del Poder Judicial, pero no supone una alteración o innovación en el ordenamiento jurídico ni afecta a las sentencias o actos administrativos firmes en los que se haya efectuado una interpretación distinta.»

Este Auto de 31 de mayo de 2005 fue confirmado por otro de 20 de julio de 2005, al desestimarse el recurso de súplica interpuesto.

Afirma la Sentencia estimatoria del recurso de casación que «resulta patente la necesidad de estimar el recurso de casación interpuesto por el Abogado del Estado, ya que la sentencia impugnada contradice la doctrina sentada por esta Sala antes aludida.»

Tras este razonamiento, entra el Tribunal Supremo a analizar el objeto del recurso contencioso-administrativo planteado «de un lado, la incompetencia del Secretario del Consejo Regulador de la Denominación de Origen de la Rioja para expedir la certificación de descubierto, lo que provocaba también la incompetencia de la Dependencia Regional de Recaudación para dictar la providencia de apremio, ya que el acto sancionador fue dictado por el Consejo de Ministros; y, por otro lado, que la sanción providenciada de apremio no era firme, por estar pendiente de resolución un recurso de casación para unificación de doctrina, habiendo suspendido en su día el Tribunal Supremo, en el recurso contencioso-administrativo contra las sanciones, mediante Auto de 17 de enero de 2000, la ejecución de la sanción impuesta, con prestación de caución, por lo que se ofreció la constitución de garantía hipotecaria, estando pendiente de resolución el escrito presentado el 14 de marzo de 2002, cuando se giró la providencia de apremio.»

Analizando estas alegaciones de la parte recurrente, el Tribunal Supremo, además de estimar el recurso de casación planteado por la Abogacía del Estado, estimó el recurso contencioso-administrativo interpuesto por la empresa ahora demandante de amparo, con anulación de la resolución del Tribunal Económico-Administrativo Central de 11 de septiembre de 2003, recaída en la reclamación núm. 656-2003, así como de la providencia de apremio dictada por el jefe de la dependencia regional de recaudación de la Delegación de la Agencia Estatal de Administración Tributaria de La Rioja, de 27 de junio de 2002.

3. La demanda de amparo, antes de entrar al desarrollo de las quejas sobre los derechos fundamentales que se estiman lesionados, aborda la especial transcendencia constitucional que justifica en que el caso requiere un pronunciamiento de alcance general del Tribunal Constitucional, con el fin de que cumpla su papel de supremo intérprete de la Constitución en general, y de los derechos fundamentales, en particular. Destaca que en el expediente sancionador se impusieron dos sanciones, una primera sanción por importe de 324,23 euros y, la segunda por cuantía de 3.177.111,18 euros. La segunda infracción y sanción, como así reconoce el Alto Tribunal en el fundamento jurídico de la Sentencia de 18 de marzo de 2009, se tipificó en el art. 51.1 del Reglamento del «Rioja» aprobado por Orden de 3 de abril de 1991 y en el art. 129 de la Ley 25/1970, así como en el art. 129.2 del Reglamento 835/1972, que se invocan en los citados acuerdos del Consejo de Ministros. Consta acreditado en la Sentencia de la Audiencia Nacional que la Orden Ministerial de 3 de abril de 1991 fue declarada nula de pleno Derecho por el Tribunal Supremo en su Sentencia de 10 de junio de 2004. La eficacia ex tunc de esa declaración de nulidad determina la nulidad de los actos dictados a su amparo.

En este orden de cosas, se alega, que, tanto el art. 51.1 del Reglamento del «Rioja», aprobado por Orden de 3 de abril de 1991, como el art. 129 de la Ley 25/1970, así como en el art. 129.2 del Reglamento 835/1972, que se invocan en los citados Acuerdos del Consejo de Ministros, infringen el principio del legalidad previsto en el art. 25.1 de la Constitución. Así lo ha declarado expresamente el Tribunal Constitucional en sus dos Sentencias de 17 de marzo de 2003, y de 30 de junio de 2003, donde estableció que el art. 129 de la Ley del vino de 1970 así como el art. 129 del preconstitucional Reglamento del vino, aprobado por Decreto 835/1972, son contrarios al art. 25.1 de la Constitución, por incumplir el requisito de rango de ley.

Por tanto, de aceptarse y declararse que la Sentencia del Tribunal Supremo de 18 de marzo de 2009, objeto de este recurso, es ajustada a nuestro ordenamiento constitucional, se estaría dejando a la Constitución sin un contenido fundamental, como es el principio de legalidad de las disposiciones sancionadoras, contenido en el art. 25.1 de la Constitución. De aceptarse el criterio del Tribunal Supremo, a juicio de la demandante, se estaría ejecutando una sanción basada en unas disposiciones normativas que infringen de forma plena nuestro Ordenamiento jurídico constitucional, así, de no estimarse este recurso de amparo, se dará la circunstancia de que se le va a exigir el pago de una sanción de 3.177.435,42 euros, en base a unas normas que han sido declaradas nulas por el propio Tribunal Supremo y, contrarias al principio de legalidad, por el Tribunal Constitucional.

Centrándose en las concretas vulneraciones de sus derechos, considera que se ha producido la infracción del art. 25.1 de la Constitución al considerar la Sentencia recurrida que el segundo hecho imputado a la demandante de amparo está tipificado en el art. 51.1 del Reglamento del «Rioja», (Orden de 3 de abril de 1991) art. 129 de la Ley 25/1970, de 2 de diciembre, del estatuto del vino, la viña y los alcoholes y art. 129.2 del Decreto 835/72 de 23 de marzo, que aprueba el Reglamento de la Ley 25/1970. Disposiciones que han sido ya declaradas nulas y contrarias al principio de legalidad.

Asimismo, se alega la infracción del art. 24.1 de la Constitución, relativo a la tutela judicial efectiva ya que la Sentencia recurrida al casar y anular la Sentencia de 21 de noviembre de 2005 dictada por la Audiencia Nacional, está posibilitando que se dicte una nueva providencia de apremio para exigir el importe de sanción.

Debe tenerse en cuenta, advierte, que estamos ante una sanción impuesta por la comisión de unas infracciones reglamentarias tipificadas en el art. 51.1 del Reglamento del «Rioja», aprobado por Orden de 3 de abril de 1991, en el art. 129 de la Ley 25/1970 y en el art. 129.2 del Reglamento 835/1972, preceptos todos ellos que infringen el principio del legalidad previsto en el art. 25.1 de la Constitución. Además de lo anterior el Tribunal Supremo dictó la Sentencia de 10 de junio de 2004, en la que se declaró la nulidad de la Orden Ministerial de 3 de abril de 1991 por la que se otorga el carácter de calificada a la denominación de origen «Rioja» y aprueba el Reglamento de la misma y de su consejo regulador y posteriormente, la Sentencia de 20 de julio de 2004, que declaró nulos de pleno derecho los arts. 2.2, 28 y 51.1 de la citada Orden de 3 de abril de 1991.

Alega, asimismo, que el art. 73 de la Ley 29/1998, de 13 de julio, reguladora de la jurisdicción contencioso-administrativa establece que las Sentencias firmes que anulen un precepto de una disposición general no afectarán por sí mismas a la eficacia de las Sentencias o actos administrativos firmes que lo hayan aplicado antes de que la anulación alcanzara efectos generales, salvo en el caso de que la anulación supusiera la exclusión o la reducción de las sanciones aún no ejecutadas completamente. En consecuencia, si la resolución sancionadora del Consejo de Ministros de 4 de junio de 1999, confirmada por acuerdo del Consejo de Ministros de 12 de noviembre de 1999, relativas al expediente sancionador son la base para dictar un providencia de apremio, al no estar todavía ejecutada se infringirá el derecho a la tutela judicial efectiva.

Por último se aduce la infracción del art. 14 CE, relativo al principio de igualdad, porque en recursos similares se aplica la doctrina constitucional establecida por el Tribunal entre otras en sus Sentencias de 17 de marzo de 2003 y de 30 de junio de 2003, anulando la correspondiente resolución sancionadora sin que dé lugar a la apertura del procedimiento de apremio.

4. La Sala Segunda del Tribunal Constitucional acordó por providencia de 22 de diciembre de 2010 la admisión a trámite del recurso de amparo y, de conformidad con el art. 51 de la Ley Orgánica del Tribunal Constitucional (LOTC), requerir atentamente a la Sección Segunda de la Sala de lo Contencioso-Administrativo del Tribunal Supremo, para que en el plazo de diez días remitieran testimonio del recurso de casación núm. 656-2006; igualmente se requirió a la Sección Séptima de la Sala de lo Contencioso-Administrativo de la Audiencia Nacional para que remitiera testimonio del recurso núm. 812-2003, interesándose al propio tiempo el emplazamiento de quienes fueron parte en el procedimiento, con excepción de la recurrente en amparo, que aparece ya personada, para que en el plazo de diez días pudieran comparecer ante este Tribunal, con traslado a dichos efectos de la demanda de amparo presentada. Por último, además de solicitar del Tribunal Económico-Administrativo Central certificación del expediente núm. 656-2003, se acordó la formación de la correspondiente pieza separada de suspensión.

5. Mediante Auto de 14 de marzo de 2011 se denegó la suspensión solicitada ya que la recurrente no acreditó la irreparabilidad de los perjuicios económicos que afirmaba se le ocasionaría con la ejecución de la Sentencia recurrida, al no aportar ningún documento que sirviera de fundamento a sus alegaciones. En escrito que tuvo entrada en este Tribunal el 6 de julio de 2011, el Procurador de los Tribunales don Manuel Caloto Carpintero, en nombre y representación de Hostaler I, S.L., solicitó, de nuevo, la suspensión de la Sentencia del Tribunal Supremo de 18 de marzo de 2009.

6. El Abogado del Estado formuló sus alegaciones en escrito de 15 de abril de 2011.

En primer término solicita la inadmisión del recurso de amparo por falta de agotamiento de la vía judicial. Considera que al dirigirse este amparo contra la Sentencia del Tribunal Supremo de 18 de marzo de 2009 y sólo a ella imputarle las violaciones del derecho a la legalidad sancionadora (art. 25.1 CE), del derecho a la tutela judicial efectiva (art. 24.1 CE) y del derecho a la igualdad (art. 14 CE), debió plantear el correspondiente incidente de nulidad. Si bien en la súplica de la demanda de amparo se dice recurrir la providencia de apremio y las dos resoluciones económico-administrativas, lo cierto es que estos actos administrativos han quedado anulados por la Sentencia del Tribunal Supremo de 18 de marzo de 2009.

Por otro lado, ligadas las infracciones constitucionales a un pretendido problema de aplicación del art. 73 de la Ley reguladora de la jurisdicción contencioso-administrativa (LJCA), es imposible imputarlas ni al acto administrativo originario (providencia de apremio de 13 de junio de 2002) ni a las posteriores resoluciones de Tribunal Económico-Administrativo Regional de La Rioja y el Tribunal Económico-Administrativo Central (de 17 de julio de 2002 y 11 de septiembre de 2003), puesto que todos estos actos son anteriores a la Sentencia del Tribunal Supremo de 10 de junio de 2004, invalidatoria de la Orden Ministerial de 3 de abril de 1991, a la que cabe añadir la Sentencia del Tribunal Supremo de 20 de julio de 2004, de las que, según la demanda, nacería su pretensión de ineficacia de la sanción administrativa firme que se le impuso en 1999. Así pues, las pretendidas vulneraciones, única y exclusivamente pueden ser reprochadas a la Sentencia del Tribunal Supremo de 18 de marzo de 2009, que da lugar al recurso de casación del Abogado del Estado, pero a continuación estima el recurso contencioso-administrativo interpuesto por Hostaler I, S.L. En suma, el amparo ha de encuadrarse en el art. 44.1 LOTC y el acto del poder público al que se reprochan las vulneraciones de derechos fundamentales es la Sentencia del Tribunal Supremo de 18 de marzo de 2009. Por tanto el recurso de amparo ha de ser inadmitido por imperio de lo dispuesto en el art. 50.1 a) LOTC en relación con el art. 44.1 a) LOTC y 241.1 de la Ley Orgánica del Poder Judicial (LOPJ) (redacción por Ley Orgánica 6/2007, de 24 de mayo). Imputándose las infracciones de los derechos fundamentales a la Sentencia del Tribunal Supremo de 18 de marzo de 2009, era imperativo promover la nulidad de actuaciones regulada en el art. 241.1 LOPJ para dar así al Tribunal de casación la oportunidad de reparar las pretendidas vulneraciones de derechos fundamentales que se atribuyen a su sentencia de casación.

De manera subsidiaria, estima que no existe lesión real y actual de ninguno de los derechos fundamentales alegados. Explica que la recurrente pretende sugerir que la Sentencia impugnada es el resultado de una duradera y sinuosa estrategia argumentativa de la Sala Tercera del Tribunal Supremo para dejar inaplicada la doctrina constitucional sentada en el grupo de casos sobre «amparos del Rioja», es decir, los recursos de amparo fallados por las SSTC 52/2003, de 17 de marzo, 132/2003, de 30 de junio, 172/2005, de 20 de junio, 297/2005, de 21 de noviembre, y 77/2006, de 13 de marzo. Sin embargo, resalta el Abogado del Estado que la Sentencia de casación recurrida, ha estimado el recurso contencioso-administrativo interpuesto por la mercantil actora e invalida la providencia de apremio y cuantas resoluciones la confirmaron en vía administrativa, por ello no cabe hablar de violación del derecho fundamental real y efectivo.

A su juicio, la pretensión de la actora era lograr una Sentencia contencioso-administrativa que, desbordando el objeto propio del recurso contencioso-administrativo (una providencia de apremio), se pronunciara acerca de la ineficacia o invalidez sobrevenida de una sanción pecuniaria firme, aquella cuya ejecución se inició mediante la providencia de apremio impugnada. Para reclamar este pronunciamiento sobre un acto anterior y distinto al que era objeto del recurso contencioso-administrativo, la parte actora invocaba e invoca el art. 73 LJCA, pero en su opinión, debe ser el sancionado quien deba requerir ante la Administración, que es a quien corresponde ejecutar el acto sancionador firme o confirmado por sentencia igualmente firme (art. 104.1 LJCA), con todo el derecho a impetrar la tutela judicial, mediante el procedimiento que estime oportuno, si entendiera que la Administración no aplica debidamente lo dispuesto en el art. 73 LJCA. A lo que ciertamente no da derecho el art. 73 LJCA es a obtener declaraciones preventivas del Tribunal Supremo con ocasión de cualquier proceso cuyo objeto exhiba algún tipo de conexión con la sanción firme, imponiendo al Tribunal de casación cómo debe redactar las Sentencias o por qué motivo, con exclusión de otros, debe estimar el recurso contencioso-administrativo, una vez casada la Sentencia del Tribunal inferior. No hay, pues, lesión real, efectiva y actual de ninguno de los derechos fundamentales invocados que pueda reprocharse a la Sentencia contra la que se pide amparo. La habrá –si la hubiera– cuando, devuelto el expediente a su oficina de procedencia para cumplimiento de la Sentencia del Tribunal Supremo de 18 de marzo de 2009 (art. 104.1 LJCA), la dependencia de recaudación de la delegación especial de la Agencia Estatal de Administración Tributaria en La Rioja dicte –si la dicta– una nueva providencia de apremio exigiendo el total de las dos multas impuestas por el Consejo de Ministros de 4 de junio de 1999, más los otros conceptos que procedieran. Es doctrina constitucional antigua y sólida que el amparo no protege contra lesiones futuras o hipotéticas sino actuales, reales y efectivas, ni por lo tanto permite obtener declaraciones preventivas.

Considera que si bien a la mercantil actora le hubiera convenido que, con ocasión de estimar su recurso contra la providencia de apremio de la sanción, el Tribunal Supremo le allanara el camino, aliviándole de la carga de hacer valer su interpretación del art. 73 LJCA ante la Administración, el Tribunal de casación ha entendido jurídicamente más correcto otro fundamento para estimar el recurso contencioso-administrativo. Para el Tribunal Supremo, la providencia de apremio debe ser anulada porque cuando se emitió el 13 de junio de 2002 contrariaba la medida cautelar de suspensión que había sido concedida a la actora.

Recuerda igualmente la Sentencia del Tribunal Supremo de 18 de marzo de 2009 que la parte intentó lograr lo que ahora pretende (no pagar la sanción) mediante el inadecuado planteamiento de un incidente de ejecución de la Sentencia del mismo Tribunal Supremo de 10 de diciembre de 2001 –que desestimó el recurso frente a la sanción– desestimado por Autos, firmes e intangibles, de 31 de mayo de 2005 y 20 de julio de 2005 con irreprochable argumentación. Estos autos, denegatorios de la revisión de la sanción en el recurso contencioso-administrativo apropiado, no han dado lugar a ningún recurso de amparo, admitido y fallado, pese a que son de fecha posterior tanto a las Sentencias del Tribunal Supremo invalidatorias de la Orden de 3 de abril de 1991 –Sentencias de 10 de junio y 20 de julio de 2004– como a las primeras SSTC de los «amparos del Rioja» (SSTC 52/2003, de 17 de marzo, 132/2003, de 30 de junio).

Considera el Abogado del Estado que pese a que la demanda invoca tres vulneraciones aparentemente distintas: el derecho a la legalidad sancionadora (art. 25.1 CE), el derecho a la tutela judicial efectiva (art. 24.1 CE) y a la igualdad (art. 14 CE), son la misma en el fondo: que la Sentencia del Tribunal Supremo de 18 de marzo de 2009 se resiste a dar aplicación a la doctrina constitucional sentada en las SSTC 52/2003, de 17 de marzo, 132/2003, de 30 de junio, 172/2005, de 20 de junio, 297/2005, de 21 de noviembre, y 77/2006, de 13 de marzo. Con ello se pueden descartar de raíz las violaciones de los derechos a la tutela judicial efectiva y a la igualdad. La violación del derecho a la igualdad no existe porque el término de comparación ofrecido son Sentencias del Tribunal Constitucional; luego falla el requisito de la identidad de órgano. Tampoco existe violación del derecho a la tutela judicial efectiva, porque su violación sería redundante respecto al derecho a la legalidad sancionadora, que es el protegido por las SSTC 52/2003, de 17 de marzo, 132/2003, de 30 de junio, 172/2005, de 20 de junio, 297/2005, de 21 de noviembre, y 77/2006, de 13 de marzo. Si el Tribunal Supremo –en la Sentencia contra la que se pide el amparo– hubiera incumplido el deber que le impone el art. 5.1 LOPJ, en realidad no habría reconocido el derecho a la legalidad sancionadora con el contenido que le atribuyen esas sentencias constitucionales (art. 7.2 LOPJ) y por lo tanto habría violado específicamente el derecho reconocido por el art. 25.1 CE y no el general de tutela judicial efectiva.

Tampoco existiría violación del art. 25.1 CE. Lo que está pretendiendo la parte actora es que se reconozca efecto retroactivo in bonam partem a las Sentencias de 2004 que invalidaron la Orden de 3 de abril de 1991, y según reiterada jurisprudencia constitucional, el art. 25.1 CE no comprende el derecho a la aplicación retroactiva favorable de las normas sancionadoras (por todas, SSTC 85/2006, de 27 de marzo, FJ 4, que cita otras muchas, 116/2007, de 21 de mayo, FJ 10, y 21/2008, de 31 de enero, FJ 5), que tal vez quepa anclar en el art. 9.3 CE, pero no configurarlo como derecho fundamental protegido por el amparo constitucional. Si se interpreta el art. 73 LJCA como norma que concede un derecho a la revisión de las sanciones firmes, entonces es un derecho de creación legislativa, pero no es un derecho constitucional protegible por la vía de amparo.

En conclusión, a juicio del Abogado del Estado, si no se inadmite, el amparo debe ser desestimado en su integridad.

7. El Ministerio Fiscal formuló sus alegaciones en escrito de 25 de abril de 2011.

En primer lugar, coincide con el Abogado del Estado en la apreciación de un presupuesto de inadmisibilidad del art. 50.1 a) en relación con el art 44.1 a) de la LOTC; teniendo en cuenta que la lesión de los derechos fundamentales invocados se imputa directamente en la demanda a la Sentencia de 18 de marzo de 2009 de la Sala de lo Contencioso-Administrativo del Tribunal Supremo, no se han agotado todos los medios de impugnación previstos por las normas procesales, y en concreto no se ha interpuesto el incidente de nulidad de actuaciones previsto en el art. 241.1 de la LOPJ en la redacción dada por la disposición final primera de la Ley Orgánica 6/2007, de 24 de mayo.

En cualquier caso, analiza la relevancia de las lesiones imputadas. En primer lugar, respecto de la supuesta lesión del derecho a tutela judicial efectiva del art. 24.1 CE al no estar la resolución impugnada fundada en Derecho, por haber estimado el recurso de casación de la Administración del Estado de manera errónea o arbitraria, casando la sentencia de la Audiencia Nacional, considera el Ministerio Fiscal que, efectivamente, existe un déficit de razonabilidad objetiva. Ello es así al considerar que la resolución sancionadora que justifica el proceso de ejecución por la vía de apremio que se impugna, sigue teniendo cobertura normativa tras la anulación de la Orden Ministerial de 3 de abril de 1991 por las Sentencias del Tribunal Supremo de fechas 10 de junio de 2004 y 20 de julio de 2004, entendiendo que dicha resolución se funda no sólo en la citada Orden Ministerial sino también en la normativa preconstitucional (Ley 25/1970 del estatuto del vino y de la viña y en su Reglamento aprobado por Decreto 835/1972 de 23 de marzo que no se han visto afectados por la declaración de nulidad) y que no obsta a su anterior razonamiento el que el Tribunal Constitucional hubiera ya fijado en las SSTC 50/2003, 52/2003 y 132/2003, la vulneración que las normas sancionadoras de la Ley 25/1970 y de su reglamento suponían de las garantías inherentes al principio de legalidad del art. 25.1 de la Constitución.

Dicho déficit resulta de la consideración de que la resolución sancionadora que dio lugar a los actos ejecutivos de apremio de los que trae causa este amparo, mantenía la necesaria cobertura normativa dado que la misma tiene una doble fundamentación pues la «tipificación de las infracciones sancionada es doble» y en lo que respecta a la segunda infracción más grave se aplica el art. 51.1 de la Orden Ministerial de 3 de abril de 1991, luego anulada, y el art. 129 del estatuto del vino aprobado por la Ley 25/1970 y el art. 129.2 de su Reglamento, aprobado por el Decreto 835/1972.

Sin embargo, la simple lectura de los preceptos mencionados del estatuto del vino y de su reglamento, pone de manifiesto, a juicio del Fiscal, que no es posible considerar que la conducta sancionada por la resolución del Consejo de Ministros de 4 de junio de 1999 y que se describe en el apartado 4.2 de la misma como de «utilización indebida de precintas y contraetiquetas de garantía de origen», se encontrara tipificada en el art. 129 del estatuto del vino y art. 129.2 de su Reglamento. Estos preceptos que invocaba la resolución sancionadora, no definían las conductas típicas que constituyen infracciones de las denominaciones de origen, tan solo se contienen en los mismos sucesivas remisiones que finalmente se hacen al Reglamento de la denominación de origen correspondiente. Por tanto, la conducta infractora por la que fue sancionada la entidad Faustino Rivero (utilización indebida de precintas y contraetiquetas de garantía de origen), no estaba tipificada ni en el art. 129 del estatuto del vino, ni tampoco en el art. 129.2 c) de su Reglamento. Es por ello, que un discurso racionalmente objetivo no permite a la vista de la redacción de tales preceptos concluir que la resolución sancionadora que se trató de ejecutar en apremio, mantenía una cobertura normativa por estar también fundamentada la sanción en los arts. 129 de la Ley 25/1970 y 129.2 c) de su Reglamento. La mención que la resolución sancionadora hacía de los arts. 129 y 129.2 c) del estatuto del vino y de su Reglamento no podía pues entenderse de manera racional y objetiva como preceptos fundamentadores, sino como una mención de carácter tangencial, en cuanto era la normativa preconstitucional antecedente de la Orden Ministerial de 3 de abril de 1991 (en este sentido la STC 35/2010 de 19 de julio, FJ 3).

A lo expuesto debe añadirse la existencia de una doctrina consolidada del Tribunal Constitucional desde el año 2003 hasta el momento en que se dicta la Sentencia impugnada en amparo sobre la vulneración de las garantías formales y materiales inherentes al principio de legalidad por el régimen sancionador de la Orden Ministerial de 3 de abril de 1991, luego anulada en 2004, y por los preceptos de la Ley 25/1970 del estatuto del vino y de su Reglamento aprobado por Decreto 835/1972. Esta doctrina se consolida y perfila aún más en la STC 35/2010, de 19 de julio, que de manera ya específica y directa se pronuncia sobre la vulneración del principio de legalidad del art. 25.1 de la CE por los propios preceptos de la normativa preconstitucional de la Ley 25/1970 y de su Reglamento aprobado por el Decreto 875/1972 que eran mencionados en la resolución impugnada. La STC 35/2010 estima igualmente que excluido el régimen sancionador previsto en el Reglamento del «Rioja», no es posible considerar que la resolución sancionadora tiene cobertura legal por estar fundada en preceptos de la Ley 25/1970 y de su Reglamento que tampoco cumplen con las exigencias de la garantía material del principio de legalidad.

En conclusión, el Ministerio Fiscal considera que debe estimarse que la Sentencia de la Sala de lo Contencioso-Administrativo del Tribunal Supremo de 18 de marzo de 2009 adolece de razonabilidad suficiente en su argumentación al sostener que se mantenía la cobertura normativa de la resolución sancionadora que se trató de ejecutar en la vía de apremio ahora impugnada, sobre la base de considerar que la misma se fundamentaba en los preceptos preconstitucionales del estatuto del vino y de su Reglamento que en ella aparecían mencionados. No cumpliéndose el estándar de razonabilidad exigible a una resolución correctamente fundada en derecho, ha de admitirse que la sentencia vulneró el derecho de tutela judicial efectiva en relación con la garantía de legalidad en materia sancionadora reconocida en el art 25.1 CE, al revocar la Sentencia de la Audiencia Nacional. La falta de cobertura normativa de la resolución sancionadora del Consejo de Ministros de 4 de junio de 1999, impide que ésta pueda ser ejecutada en apremio, no pudiendo mantenerse una providencia de apremio sin título suficiente en el que sustentarse.

En relación con la posible consideración de que al haberse anulado por la Sentencia del Tribunal Supremo, la providencia de apremio de 13 de junio de 2002, en base a que no era firme cuando se dictó la resolución sancionadora que ejecutaba, no existe una actual lesión del derecho fundamental, considera el Ministerio Fiscal que debe descartarse, porque sin perjuicio de que no conste en las actuaciones si la Administración procedió a dictar nueva providencia de apremio tras la sentencia del Tribunal Supremo, lo cierto es que la actual desestimación de la existencia de la lesión, produciría en cualquier caso la imposibilidad de volver a plantear la misma cuando el apremio se hubiera reabierto en base a la Sentencia impugnada.

Por lo que se refiere al motivo de vulneración del derecho de igualdad en la aplicación de la ley del art. 14 CE, considera que no se cumplen con relación a la Sentencia impugnada los requisitos que este Alto Tribunal ha señalado que deben concurrir para poder considerar producida una vulneración del derecho de igualdad en la aplicación judicial de la ley.

8. Mediante escrito de 14 de abril de 2011 la parte recurrente formuló alegaciones reiterando los argumentos esgrimidos en la demanda.

9. Por providencia de 22 de septiembre de 2011 se señaló para deliberación y votación de la presente Sentencia el día 26 del mismo mes y año.

II. Fundamentos jurídicos

1. El presente recurso de amparo tiene por objeto la Sentencia de 18 de marzo de 2009, de la Sección Segunda de la Sala de lo Contencioso-Administrativo del Tribunal Supremo, recaída en recurso de casación contra la Sentencia de 21 de noviembre de 2005, de la Sección Séptima de la Sala de lo Contencioso-Administrativo de la Audiencia Nacional, en el recurso contencioso-administrativo núm. 812-2003, contra la resolución de 11 de septiembre de 2003 del Tribunal Económico-Administrativo Central, desestimatoria del recurso de alzada promovido contra la resolución de 30 de diciembre de 2002 del Tribunal Económico-Administrativo Regional de La Rioja, en relación con la providencia de apremio emitida el 13 de junio de 2002 por la dependencia regional de recaudación de la delegación especial de la Agencia Estatal de Administración Tributaria de La Rioja.

Debe señalarse de inicio, que la reiterada petición de suspensión cautelar de la resolución impugnada realizada por la parte demandante en escrito que tuvo entrada en este Tribunal el 6 de julio de 2011, ha perdido objeto al dictarse la presente Sentencia.

Si bien se ha expuesto con mayor detalle en los antecedentes de hecho, es necesario en aras de la claridad de la presente resolución, recordar, brevemente, el iter procesal del que trae causa el recurso que se analiza. La mercantil recurrente fue sancionada por dos infracciones tipificadas en la Orden Ministerial de 3 de abril de 1991, por la que se aprobó el Reglamento del «Rioja», y en determinados artículos del estatuto de la viña y su Reglamento (Ley 25/1970, de 2 de diciembre, y Decreto 835/1972, de 23 de marzo, respectivamente). Durante la tramitación ante la Audiencia Nacional del recurso contencioso-administrativo entablado frente a la vía de apremio llevada a cabo en ejecución de las citadas sanciones, el Tribunal Supremo –en la sustanciación de otro proceso diferente– anuló la Orden Ministerial de 3 de abril de 1991 en la que se basaban las sanciones cuya ejecución discutía la recurrente. Debido a dicha anulación, el recurso de la demandante fue estimado por la Audiencia Nacional, que anuló no solamente la resolución impugnada –la providencia de apremio y actos posteriores– sino también todos los actos de los que traía causa, argumentando, con cita de las Sentencias dictadas por este Tribunal sobre la normativa del vino y a la vista de la anulación de la citada Orden, que las sanciones impuestas carecían de cobertura legal. Recurrida en casación dicha Sentencia por el Abogado del Estado, el Tribunal Supremo, si bien anuló la vía de apremio inicialmente recurrida, consideró que, a pesar de la anulación de la Orden Ministerial de 3 de abril de 1991, las sanciones mantenían suficiente cobertura legal.

2. En la demanda de amparo se plantean tres lesiones diferentes, la primera del derecho a la legalidad sancionadora (art. 25.1 CE), la segunda del derecho a la tutela judicial efectiva (art. 24.1 CE) y por último se alega la vulneración del derecho a la igualdad en aplicación de la ley (art. 14 CE).

Como punto de partida conviene precisar que mientras la lesión constitucional que denuncia la demandante de amparo en relación con el principio de legalidad, de haberse producido, tendría su origen directo en las resoluciones administrativas sancionadoras y no en la Sentencia del Tribunal Supremo que se limitó a confirmar la legalidad de las mismas, las quejas relativas a los arts. 14 y 24 CE, sin embargo, se imputan al órgano judicial y, en su caso, por dicho órgano se habrían ocasionado, por lo que no estamos ante un recurso de amparo del art. 44 de la Ley Orgánica del Tribunal Constitucional (LOTC), como parece entender el Abogado del Estado, sino ante un amparo mixto (arts. 43 y 44 LOTC), en el que se imputan lesiones de derechos fundamentales, tanto al órgano judicial como a la Administración sancionadora. El hecho de que la demandante centre sus quejas frente a la Sentencia del Tribunal Supremo no debe impedir el examen de las infracciones constitucionales en que supuestamente habría incurrido la Administración, cuando, como ocurre en este caso, tras la lectura de la fundamentación jurídica y del suplico de la demanda se comprueba que el recurso comprende, además de la petición de nulidad de la Sentencia formalmente impugnada, la de las decisiones administrativas que la anteceden (SSTC 6/1981, de 16 de marzo; 147/2003, de 14 de julio, FJ 1; y 170/2008, de 15 de diciembre, FJ 2). Si bien la mercantil recurrente interpone el presente recurso de amparo formalmente frente a la Sentencia del Tribunal Supremo que casando la Sentencia dictada por la Audiencia Nacional hizo revivir las sanciones administrativas, debe considerarse que también se impugnan en amparo las sanciones que son los actos administrativos que, en su caso, habrían lesionado el principio de legalidad, art. 25 CE.

3. Antes de analizar el fondo de las alegaciones planteadas en la demanda de amparo debemos dar respuestas a los óbices opuestos, tanto por el Abogado del Estado como por el Ministerio Fiscal, que han considerado que el recurso debe ser inadmitido por no haber agotado correctamente la vía judicial previa el recurrente. Como ha quedado expuesto con mayor detalle en los antecedentes, consideran que, puesto que la demanda de amparo se dirige exclusivamente frente a la Sentencia dictada por el Tribunal Supremo, a la que imputan las lesiones aducidas, la parte recurrente debió plantear con carácter previo al recurso de amparo el preceptivo incidente de nulidad en virtud del art. 241 de la Ley Orgánica del Poder Judicial.

Como se ha apuntado, la demandante plantea tres lesiones diferentes, la primera del derecho a la legalidad sancionadora (art. 25.1 CE), la segunda del derecho a la tutela judicial efectiva (art. 24.1 CE) y por último, del derecho a la igualdad (art. 14 CE). No ofrece dudas que las quejas relativas a los arts. 14 y 24 CE, puesto que, en su caso, estas lesiones habrían sido ocasionadas exclusivamente por la Sentencia impugnada en amparo, deben ser, conforme a lo solicitado por el Abogado del Estado y el Ministerio Fiscal, inadmitidas por falta de agotamiento de la vía judicial previa, puesto que al no haberse interpuesto el oportuno incidente de nulidad no se ha respetado el carácter subsidiario del recurso de amparo y no se ha dado la oportunidad al órgano judicial que, en su caso, habría ocasionado la lesión, de repararla. Tal omisión vulnera el carácter subsidiario del recurso de amparo, impidiendo que nos pronunciemos sobre las referidas vulneraciones, al no haberse agotado por la parte recurrente el remedio procesal legalmente previsto para tratar de obtener ante la jurisdicción ordinaria la reparación de las lesiones presuntamente sufridas (por todas, STC 104/2011, de 20 de junio, FJ 4).

Distinta conclusión debe extraerse en relación a la presunta lesión del principio de legalidad. En un proceso administrativo sancionador, como es del que trae causa el presente recurso de amparo, una eventual lesión del principio de legalidad basada en que la sanción impuesta carece de cobertura legal sólo puede ser ocasionada por la Administración sancionadora, puesto que los órganos judiciales ante los que se impugnara la sanción sólo lesionarían el mencionado derecho de manera indirecta por no reparar la vulneración producida en vía administrativa. La singularidad del presente supuesto radica en que la declaración de nulidad de la Orden Ministerial aplicada, y, como consecuencia, la constatación de una posible lesión del principio de legalidad, no ha tenido lugar dentro del proceso judicial iniciado por la recurrente, sino que ha sido en otro proceso jurisdiccional donde se dictó por el Tribunal Supremo la Sentencia que declaraba la nulidad de la citada Orden. Solamente cuando la parte sancionada interpone recurso contencioso-administrativo frente a la providencia de apremio que pretende ejecutar la sanción, es cuando se produce la anulación del precepto reglamentario que ponía de manifiesto la lesión que ahora se aduce. Esta circunstancia, sin embargo, no modifica el hecho de que, en su caso, sería la Administración sancionadora la que, aplicando una normativa posteriormente anulada, habría lesionado el principio de legalidad al sancionar sin la cobertura legal constitucionalmente exigible. En definitiva, la lesión, de constatarse, habría sido originada por la Administración sancionadora; siendo esto así, nos encontramos –como se dijo más arriba– ante un recurso de amparo en el que se recurre un acto administrativo sancionador, sin perjuicio de que la parte recurrente dirija su demanda formalmente frente a la Sentencia dictada por el Tribunal Supremo.

Todo lo expuesto nos conduce a rechazar el óbice procesal –de falta de agotamiento de la vía judicial previa– planteado en relación con la supuesta lesión del principio de legalidad. Así, ha quedado constatado que esta lesión fue aducida por la parte recurrente ante la Audiencia Nacional que conoció del recurso en instancia que, de hecho, estimó vulnerado el art. 25 CE y, precisamente por ello, estimó el recurso planteado. Asimismo, esta lesión fue planteada y debatida en casación, considerando el Tribunal Supremo que tal vulneración no se había producido; por tanto no cabe apreciar necesario el incidente de nulidad frente a la Sentencia que resuelve el recurso de casación puesto que la supuesta lesión del art. 25 CE, de existir, además de no haber sido ocasionada por el Tribunal Supremo, fue debatida en la vía judicial, respetándose de esta manera el carácter subsidiario del recurso de amparo.

No puede compartirse, por último, el argumento del Abogado del Estado según el cual el recurso de amparo debe ser rechazado puesto que se impugna una Sentencia que estima la pretensión ejercitada por la recurrente. Si bien es cierto que el fallo de la Sentencia impugnada es estimatorio de la pretensión inicial de la recurrente, no lo es menos que en la parte dispositiva de la misma se estima también el recurso de casación planteado por el Abogado del Estado, pronunciamiento que ocasiona, como se verá, una lesión real y efectiva del derecho de la recurrente, puesto que la Audiencia Nacional, en la Sentencia finalmente casada, había declarado la nulidad no sólo de la providencia de apremio, sino también de todos los actos de los que traía causa, entre ellos, las sanciones impuestas. No puede obviarse que el Tribunal Supremo, rectificando la Sentencia de la Audiencia Nacional, ha considerado que las sanciones debían pervivir por no vulnerar derecho fundamental alguno, al considerar que la anulación de la Orden Ministerial en la que se basaban, no implicaba que no existiera cobertura legal suficiente para su imposición.

4. Una vez aclaradas las cuestiones procesales, y descartadas las lesiones aducidas de los arts. 14 y 24 CE, debemos en este punto analizar la alegada vulneración del principio de legalidad, art. 25 CE, por lo que procede recordar nuestra doctrina sobre este aspecto.

Recordábamos en la STC 135/2010, de 2 de diciembre, FJ 4, que «el derecho fundamental enunciado en el art. 25.1 CE incorpora la regla nullum crimen nulla poena sine lege, que también “es de aplicación al ordenamiento sancionador administrativo”, y comprende una doble garantía, formal y material. La garantía material “aparece derivada del mandato de taxatividad o de lex certa y se concreta en la exigencia de predeterminación normativa de las conductas ilícitas y de las sanciones correspondientes, que hace recaer sobre el legislador el deber de configurarlas en las leyes sancionadoras con la mayor precisión posible para que los ciudadanos puedan conocer de antemano el ámbito de lo proscrito y prever, así, las consecuencias de sus acciones» (por todas STC 104/2009 de 4 de mayo, FJ 2 y jurisprudencia allí citada). La garantía formal, por su parte, hace referencia al rango necesario de las normas tipificadoras de dichas conductas y sanciones, toda vez que la doctrina constitucional reitera que el término «legislación vigente” contenido en el art. 25.1 CE es expresivo de una reserva de ley en materia sancionadora (por todas STC 77/2006, de 13 de marzo, FJ único y jurisprudencia allí citada)». Hemos considerado que «la aplicación de esta doctrina al ámbito administrativo sancionador requiere no obstante, introducir algunos matices, como el alcance de la reserva de ley contenida en el art. 25.1 CE que tiene, en el ámbito del Derecho administrativo sancionador, una eficacia relativa o limitada, no pudiendo ser tan estricto como el que se aplica a los tipos y sanciones penales por distintas razones que atañen “al modelo constitucional de distribución de las potestades públicas, bien por el carácter en cierto modo insuprimible de la potestad reglamentaria en ciertas materias” (STC 2/1987, de 21 de enero), bien “por exigencias de prudencia o de oportunidad que pueden variar en los distintos ámbitos de ordenación territoriales (STC 87/1985, de 16 de julio) o materiales”. De este modo, el mandato del art. 25.1 CE aplicado al ámbito administrativo sancionador determina que es necesaria la cobertura de la potestad sancionadora de la Administración en una norma de rango legal, pero no excluye que esa norma contenga remisiones a disposiciones reglamentarias, siempre que en aquélla queden suficientemente determinados los elementos esenciales de la conducta antijurídica y la naturaleza y límites de las sanciones a imponer, de tal forma que quede totalmente excluido que las remisiones de la ley al reglamento hagan posible una regulación independiente y no claramente subordinada a la ley (STC 104/2009, de 4 de mayo, FJ 2 y 3 y jurisprudencia allí citada).»

También debe tenerse en cuenta, como este Tribunal ha dejado sentado expresamente, por todas STC 50/2003, de 17 de marzo, FJ 4, «que no es posible exigir la reserva de ley de manera retroactiva para anular o considerar nulas disposiciones reglamentarias reguladoras de materias y de situaciones respecto de las cuales tal reserva no existía, de acuerdo con el derecho preconstitucional y, en concreto, por lo que se refiere a las disposiciones sancionadoras, que el principio de legalidad, que se traduce en la reserva absoluta de ley, no incide en disposiciones o actos nacidos al mundo del derecho con anterioridad al momento en que la Constitución fue promulgada, aun cuando las habilitaciones ilimitadas a la potestad reglamentaria y las deslegalizaciones realizadas por leyes preconstitucionales, incompatibles con el art. 25.1 CE, deben entenderse caducadas por derogación desde la entrada en vigor de ésta (SSTC 11/1981, de 8 de abril, FJ 5; 15/1981, de 7 de mayo, FJ 7; y 101/1988, de 8 de junio, FJ 4) y no cabe, a partir de la Constitución, tipificar nuevas infracciones ni introducir nuevas sanciones, o alterar el cuadro de las existentes mediante una norma reglamentaria cuyo contenido no esté suficientemente predeterminado por otra norma de rango legal (STC 6/1994, de 17 de enero, FJ 2), con la estricta excepción, como se dice en la ya citada STC 305/1993, del supuesto en que una norma reglamentaria sancionadora constituya una “reiteración de las reglas sancionadoras establecidas en otras normas más generales, por aplicación a una materia singularizada incluida en el ámbito genérico de aquéllas”, pues cuando la norma reglamentaria posconstitucional se limita, sin innovación del sistema de infracciones y sanciones en vigor, a aplicar ese sistema preestablecido al objeto particularizado de su propia regulación material, no cabe entonces hablar propiamente de remisión normativa a favor de aquella disposición, ya que la remisión implica la potestad conferida por la norma de reenvío de innovar, en alguna medida, el ordenamiento por parte de quien la utiliza (STC 42/1987, de 7 de abril, FJ 4). Fuera de esta excepción, permitir que se actualicen las normas reglamentarias sancionadoras preconstitucionales, por la misma vía reglamentaria, supone alterar el sistema constitucional de producción de normas jurídicas (STC 177/1992, de 2 de noviembre), con el perverso efecto de mantener in aeternum, después de la Constitución, infracciones que carecen de cobertura legal (STC 45/1994, 15 de febrero, FJ 5). La pervivencia de normas reglamentarias sancionadoras preconstitucionales tiene como valladar infranqueable la imposibilidad de que se actualicen luego por la misma vía, no respetando así el sistema constitucional de producción de normas (STC 177/1992, de 2 de noviembre), hasta el punto de vedar incluso la viabilidad de un reglamento posterior a la Constitución que se redujera a reproducir el contenido de la regulación anterior (STC 305/1993, de 25 de octubre). En caso contrario se produciría el efecto perverso de mantener ad calendas graecas después de la Constitución infracciones que, se mire como se mire, carecen de la necesaria cobertura legal (SSTC 45/1994, de 15 de febrero, y 117/1995, de 17 de julio).»

5. Expuesta la doctrina sobre el principio de legalidad en el ámbito administrativo sancionador, el problema se centra en determinar si la anulación de la Orden Ministerial de 3 de abril de 1991 –Reglamento del «Rioja»– ha provocado, como defiende la parte recurrente y ha considerado el Ministerio Fiscal en sus alegaciones, que las sanciones impuestas hayan vulnerado el principio de legalidad, art. 25 CE, o si, por el contrario, como argumenta el Tribunal Supremo en la Sentencia impugnada –y defiende el Abogado del Estado– dicha anulación no implica la falta de cobertura legal de las sanciones discutidas, al haber sido impuestas con base en otros preceptos que respetarían la garantía formal y material exigida por el citado principio.

Debemos por tanto, realizar un estudio separado de cada una de las sanciones impuestas, ya que como consta en los antecedentes, la mercantil recurrente fue objeto de dos sanciones diferentes; la primera, según la resolución sancionadora del Consejo de Ministros ahora analizada, consideraba tipificada la conducta en los arts. 30 y 34.1.c de la Orden Ministerial de 3 de abril de 1991, por la que se aprobaba el Reglamento del «Rioja», «por expedición de vino cosecha de 1989 categoría crianza, con contra etiquetas o precintas de otra u otras cosechas», así como en los arts. 123.1 del estatuto de la viña, 129.2 del Reglamento de la viña y 49.1.3 del Reglamento del «Rioja». En aplicación del art. 53.1.c del Reglamento del «Rioja» se impuso multa por el 1 por 100 del valor de las mercancías, en total 324,23 euros.

Esta sanción, anulada la Orden Ministerial 3 de abril de 1991, tiene su cobertura legal, según ha argumentado el Tribunal Supremo en la Sentencia impugnada en los arts. 123.1 del estatuto de la viña y 129.2 de su Reglamento. Sobre el primero de los preceptos señalados ya tuvimos ocasión de pronunciarnos en la STC 50/2003, de 17 de marzo, donde, después de recordar el contenido del artículo, consideramos que no lesionaba el principio de legalidad, pues contenía tanto la descripción de las conductas punibles, como las sanciones a las mismas.

El precepto dispone: «1. Las infracciones a los artículos cuarenta y uno, setenta y tres y ciento seis, las inexactitudes en las declaraciones, guías de circulación, falta de asientos en los libros registros, indicaciones falsas en etiquetas, anuncios o cualquier forma de propaganda, así como la omisión o resistencia por los interesados a las diligencias para el control o inspección en los casos en que éstos están establecidos, serán sancionados con multas de cuantía del uno por ciento al diez por ciento de la base por cada hectárea, en caso de viñedos y viveros, del uno por ciento al diez por ciento del valor de las mercancías, cuando la infracción afecte directamente a éstas.»

Pues bien, la resolución sancionadora del Consejo de Ministros invoca, para justificar la sanción que nos ocupa, además de determinados preceptos de la Orden anulada, el artículo transcrito, de cuya lectura se desprende, tanto la conducta sancionada (toda vez que se refiere a indicaciones falsas en las etiquetas), como la sanción que prevé: multa del 1 al 10 por 100 del valor de las mercancías afectadas. Se constata, como ya dijimos en un supuesto similar en la STC 50/2003, de 17 de marzo, que tanto la conducta tipificada, como la naturaleza y cuantía de la sanción impuesta del art. 123 del estatuto de la viña son los mismos que se preveía en el reglamento anulado, por lo que debe considerarse que se ha respetado el principio de legalidad, en sus dos garantías, formal y material, sin que, por tanto, quepa apreciar lesión alguna del derecho fundamental de la demandante.

6. Distinta es la conclusión que se debe extraer de la segunda sanción discutida, que fue impuesta por utilización indebida de contraetiquetas y precintos, estando tipificada en el art. 51.1.6 del Reglamento del «Rioja», art. 129 del estatuto de la viña y art. 129.2 c) del Reglamento de la viña, previéndose una sanción de multa, según el art. 51.2 del Reglamento del «Rioja», de 20.000 pesetas al 200 por 100 del valor de la mercancía afectada, en concreto, en el caso analizado la sanción alcanzó la cuantía de 3.177.111,18 euros.

Anulado el Reglamento del «Rioja», la sanción, a juicio del Tribunal Supremo en la resolución recurrida, tendría cobertura legal en el art. 129 del estatuto de la viña y 129.2 c) de su reglamento. El análisis de esta sanción conlleva el de los citados preceptos preconstitucionales, debiéndonos remitir en este punto a una serie de supuestos análogos al presente, resueltos en una serie de Sentencias sobre las sanciones impuestas en aplicación de la anterior normativa sobre el vino, que se inicia en la STC 50/2003, de 17 de marzo y que tras numerosos pronunciamientos posteriores, hasta la STC 35/2010, de 19 de julio, han elaborado, con matices, una doctrina uniforme sobre la constitucionalidad de este tipo de sanciones impuestas con base en los mencionados artículos.

En la STC 35/2010, de 19 de julio, en un supuesto similar al presente, otorgamos el amparo en un recurso interpuesto contra resoluciones que sustentaban las sanciones impuestas en el Reglamento del «Rioja», apreciándose vulneración del derecho a la legalidad sancionadora en ambas vertientes, material (tipicidad) y formal (reserva de ley), con examen de los efectos de la declaración de nulidad de dicho reglamento operada por la Sentencia de 10 de junio de 2004, del Tribunal Supremo, así como del contenido material de las normas sancionadoras aplicadas. Citando precedentes similares de las SSTC 297/2005, de 21 de noviembre, y 77/2006, de 13 de marzo, señalábamos en la citada STC 35/2010, de 19 de julio, FJ 3, que se había lesionado «el principio de legalidad, en su vertiente relativa al principio de reserva de ley en materia sancionadora, en la medida en que las infracciones imputadas a la sociedad mercantil recurrente, previstas en distintos ordinales del apartado 1 del art. 51 del Reglamento de la denominación de origen calificada “Rioja”, carecen del rango normativo mínimo exigido por este Tribunal, en aplicación del art. 25.1 CE, para la tipificación de los ilícitos administrativos, al estar previstas en una norma reglamentaria (en una Orden Ministerial en concreto) carente de cobertura legal suficiente». Se afirmaba asimismo que «la declaración de nulidad –con los efectos que ello conlleva– del Reglamento de la denominación de origen del “Rioja” de 1991, por parte de la Sentencia de 10 de junio de 2004, de la Sección Cuarta de la Sala de lo Contencioso-Administrativo del Tribunal Supremo, por tratarse de un reglamento ejecutivo que no había sido sometido al dictamen preceptivo del Consejo de Estado, hace que las conductas prohibidas originariamente tipificadas –aunque fuese por normas de rango insuficiente–, hayan dejado de estarlo. Por tanto, el mantenimiento de la sanción cuestionada en amparo infringiría la exigencia de predeterminación normativa, y con ello el principio de tipicidad en materia punitiva».

Por último, y en relación con el posible sustento de la constitucionalidad de la sanción en normativa preconstitucional –concretamente, en el estatuto de la viña y en su reglamento–, dijimos en la citada STC 35/2010, de 19 de julio, FJ 3, que «el principio de tipicidad exige que la Administración sancionadora precise de manera suficiente y correcta, a la hora de dictar cada acto sancionador, cuál es el tipo infractor con base en el que se impone la sanción, sin que corresponda a los órganos de la jurisdicción ordinaria ni a este Tribunal buscar una cobertura legal al tipo infractor o, mucho menos, encontrar un tipo sancionador alternativo al aplicado de manera eventualmente incorrecta por la Administración sancionadora. Por ello, no resulta, ciertamente, posible sustituir el tipo sancionador aplicado por el Consejo de Ministros (y confirmado por la Sala de lo Contencioso-Administrativo del Tribunal Supremo) por ningún otro descubierto por este Tribunal, bien directamente o bien –como sucede en este caso– a propuesta de la Abogacía del Estado, dado que la mercantil recurrente ha sido sancionada en el caso enjuiciado exclusivamente por infracción de distintos ordinales del art. 51.1 del Reglamento de la denominación de origen calificada “Rioja”, y no por infracción del Reglamento del vino de 1972».

7. La jurisprudencia expuesta es aplicable al presente supuesto, sin que pueda prosperar la alegación del Abogado del Estado –recogiendo lo argumentado por el Tribunal Supremo en la Sentencia impugnada– referida a que el respeto al principio de reserva de ley estaría garantizado por la referencia que la resolución sancionadora impugnada hace al art. 129 del estatuto de la viña y al art. 129.2 del Reglamento de la viña. Por el contrario, conforme ha manifestado el Ministerio Fiscal en el presente proceso, la mención que de estos preceptos realiza la resolución sancionadora del Consejo de Ministros no puede considerarse que elimine las lesiones constitucionales denunciadas, por cuanto del examen de dicha resolución se deduce que, tanto la infracción cometida, como la sanción impuesta se sustentan directamente en los arts. 29.3, 51.1.6 y 51.2 de la Orden de 3 de abril de 1991, disposición de rango reglamentario declarada posteriormente nula por el Tribunal Supremo, sin que se pueda considerar que las citadas menciones que la resolución sancionadora hace al estatuto de la viña y a su reglamento sean otra cosa que inclusiones tangenciales de carácter secundario, sin contenido suficiente para satisfacer la garantía material del principio de legalidad.

La mercantil recurrente fue sancionada en aplicación del art. 51.1.6 del Reglamento del «Rioja» que tipificaba como infracción «por uso indebido de la denominación o por actos que puedan causarle perjuicio o desprestigio las siguientes: … 6. La indebida tenencia, negociación o utilización de los documentos, precintas, etiquetas, contraetiquetas, sellos, etc., propios de la denominación». Expulsado del ordenamiento jurídico este precepto, solamente podían amparar la sanción impuesta el art. 129 del estatuto del vino, que dispone que «se sancionará la indebida aplicación de las definiciones establecidas en el Capítulo II del título preliminar la denominación de origen en los casos previstos en el artículo noventa y tres y las infracciones al artículo ochenta y tres con multa de diez mil pesetas al doble del valor de las mercancía o productos afectados, cuando aquél supere dicha cantidad y con su decomiso». Como señalábamos en un supuesto muy similar en la STC 35/2010, de 19 de julio, FJ 5, el art. 129 del estatuto del vino, que se remite al art. 83.5 –cuyo tenor es, a su vez, una mera remisión a posteriores reglamentos– supone una «inexistencia de un contenido material eficaz mínimo que pueda sustentar la legalidad de la sanción a los efectos de la vertiente material del principio de legalidad, en los términos que recientemente recuerda la STC 104/2009, de 4 de mayo, cuyo fundamento jurídico 5 se recuerda expresamente, en relación con la garantía formal de dicho principio, que este precepto constitucional [el art. 25.1] no excluye que la norma de rango legal contenga remisiones a normas reglamentarias, siempre que en aquélla queden suficientemente determinados los elementos esenciales de la conducta antijurídica».

La misma conclusión extraíamos del art. 129.2.c del Reglamento del vino –también citado en la resolución sancionadora– que dispone que «los Reglamentos de cada denominación de origen especificarán las sanciones a aplicar a las infracciones a su Reglamento por los inscritos en los Registros de la misma, clasificando éstas en... c) Uso indebido de la denominación o actos que puedan causarle perjuicio o desprestigio, que se sancionarán en la forma y cuantía que se establece en el apartado 1 de este artículo». Afirmamos en la STC 50/2003, de 17 de marzo, FJ 6, en relación con el precepto que se acaba de transcribir que «como puede verse, el Reglamento del vino se limita a remitirse a los Reglamentos de cada denominación de origen para especificar las sanciones a aplicar, así como a clasificar las infracciones en faltas administrativas, infracciones a lo establecido sobre elaboración y características de los productos amparados y uso indebido de la denominación de origen o actos que puedan causarle perjuicio o desprestigio. Pero el Reglamento del vino no dice cuáles son las faltas administrativas, ni en qué consiste el uso indebido de la denominación de origen, ni qué actos pueden causarle perjuicio de desprestigio, ni qué normas sobre elaboración y características de los productos deben merecer una sanción. Todo esto lo remite de nuevo a una norma inferior». Asimismo, en la STC 35/2010, de 19 de julio, dijimos «con respecto a la concreta virtualidad del art. 129.2 c) –de pretendida aplicación … en la resolución administrativa sancionadora– del Decreto 835/1972, aprobatorio del Reglamento de la Ley 25/1970, como normativa preconstitucional apta para satisfacer el principio de legalidad sancionadora, dicho apartado se limita a recoger una de las clasificaciones genéricas de infracciones que «los Reglamentos de cada denominación de origen especificarán», en tenor del propio encabezamiento del art. 129.2 examinado, con lo que nos hallamos ante una nueva remisión al Reglamento declarado nulo».

En definitiva, los citados preceptos no respetan la garantía material del principio de legalidad, que como antes hemos recordado, «aparece derivada del mandato de taxatividad o de lex certa y se concreta en la exigencia de predeterminación normativa de las conductas ilícitas y de las sanciones correspondientes, que hace recaer sobre el legislador el deber de configurarlas en las leyes sancionadoras con la mayor precisión posible para que los ciudadanos puedan conocer de antemano el ámbito de lo proscrito y prever, así, las consecuencias de sus acciones» (por todas STC 104/2009, FJ 2 y jurisprudencia allí citada).

8. De todo lo expuesto, constatada la nulidad declarada por el Tribunal Supremo del Reglamento del «Rioja», aprobado por Orden de 3 de abril de 1991, del Ministerio de Agricultura, Pesca y Alimentación, así como la inidoneidad de las menciones al estatuto de la viña y su reglamento a los efectos de considerar suplido el principio de legalidad, procede la estimación parcial del presente recurso de amparo por lesión del principio de legalidad en relación con la sanción impuesta por utilización indebida de contraetiquetas y precintos, tipificada en el art. 51.1.6 del Reglamento del «Rioja», que queda anulada por la presente resolución; asimismo, se anula la Sentencia de 18 de marzo de 2009 de la Sección Segunda de la Sala Tercera del Tribunal Supremo en lo relativo a la citada sanción. Por último, procede la desestimación del recurso de amparo en relación a la otra sanción señalada en el fundamento jurídico 5.

FALLO

En atención a todo lo expuesto, el Tribunal Constitucional, POR LA AUTORIDAD QUE LE CONFIERE LA CONSTITUCIÓN DE LA NACIÓN ESPAÑOLA,

Ha decidido

Estimar parcialmente el recurso de amparo interpuesto por Hostaler I, S.L., y en consecuencia:

1.º Declarar vulnerado el derecho fundamental de la sociedad recurrente a la legalidad en materia sancionadora (art. 25.1 CE).

2.º Restablecer su derecho, y a tal, fin anular la resolución del Consejo de Ministros de 8 de junio de 1999 en lo relativo a la sanción por importe de 3.177.111,18 euros, por utilización indebida de contraetiquetas y precintos, tipificada en el anulado art. 51.1.6 del Reglamento del «Rioja», así como la Sentencia de 18 de marzo de 2009 de la Sección Segunda de la Sala Tercera del Tribunal Supremo en lo relativo a esta sanción.

3.º Desestimar el recurso de amparo en todo lo demás.

Publíquese esta Sentencia en el «Boletín Oficial del Estado».

Dada en Madrid, a veintiséis de septiembre de dos mil once.–Eugeni Gay Montalvo.–Elisa Pérez Vera.–Ramón Rodríguez Arribas.–Francisco José Hernando Santiago.–Luis Ignacio Ortega Álvarez.–Francisco Pérez de los Cobos Orihuel.–Firmado y rubricado.