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En el desarrollo de las actividades pesqueras, la interacción por parte de los buques pesqueros con especies marinas no objetivo de las pesquerías, incluyendo aquellas sometidas a conservación y protección por parte de la legislación comunitaria, tiene cierta probabilidad, relativamente baja y variable entre los diferentes artes de pesca, de ocurrir al compartir obviamente el mismo medio marino. Es el caso de diversas especies de pequeños cetáceos en el golfo de Vizcaya, que en los últimos años han sido objeto de especial atención a raíz del notable incremento de sus varamientos detectados en las costas francesas, especialmente en los meses de invierno, presentando frecuentemente indicios de dicha interacción con artes de pesca al detectarse marcas de redes sobre sus cuerpos.
El Reglamento (UE) n.º 1380/2013 del Parlamento Europeo y del Consejo, de 11 de diciembre de 2013, sobre la Política Pesquera Común y por el que se modifican los Reglamentos (CE) n.º 1954/2003 y (CE) n.º 1224/2009 del Consejo, y se derogan los Reglamentos (CE) n.º 2371/2002 y (CE) n.º 639/2004 del Consejo y la Decisión 2004/585/CE del Consejo, establece que la Política Pesquera Común tiene entre sus objetivos el deber de garantizar que las actividades de la pesca sean sostenibles ambientalmente a largo plazo y se gestionen de forma coherente para generar beneficios económicos, sociales y de empleo, y contribuir a la disponibilidad de productos alimenticios. Por otro lado, se establece que dicha política aplicará a la gestión de la pesca un enfoque ecosistémico a fin de garantizar que las actividades pesqueras tengan un impacto negativo mínimo en el ecosistema marino y que contribuirá a la recogida de los datos científicos.
El Reglamento (UE) 2017/1004 del Parlamento Europeo y del Consejo, de 17 de mayo de 2017, relativo al establecimiento de un marco de la Unión para la recopilación, gestión y uso de los datos del sector pesquero y el apoyo al asesoramiento científico en relación con la política pesquera común y por el que se deroga el Reglamento (CE) n.º 199/2008 del Consejo, establece en su artículo 5.2.b que los planes plurianuales de la Unión respecto a la recopilación de datos incluirán aquellos para evaluar el impacto de las actividades pesqueras de la Unión sobre el ecosistema marino en aguas de la Unión y fuera de ellas, incluidos datos relativos a las capturas accesorias de especies acompañantes, en particular de especies protegidas por el Derecho de la Unión o internacional.
El Reglamento (UE) 2019/1241 del Parlamento Europeo y del Consejo, de 20 de junio de 2019, sobre la conservación de los recursos pesqueros y la protección de los ecosistemas marinos con medidas técnicas y por el que se modifican los Reglamentos (CE) n.º 2019/2006 y (CE) n.º 1224/2009 del Consejo y los Reglamentos (UE) n.º 1380/2013, (UE) 2016/1139, (UE) 2018/973, (UE) 2019/472 y (UE) 2019/1022 del Parlamento Europeo y del Consejo, y por el que se derogan los Reglamentos (CE) n.º 894/97, (CE) n.º 850/98, (CE) n.º 2549/2000, (CE) n.º 254/2002, (CE) n.º 812/2004 y (CE) n.º 2187/2005 del Consejo, establece en su anexo XIII medidas de mitigación para reducir las capturas accidentales de especies sensibles.
En dicho anexo se señala que a fin de supervisar y reducir las capturas accidentales de especies sensibles se aplicarán las medidas establecidas en la parte A en el caso de cetáceos y que los Estados miembros tomarán las disposiciones necesarias para recopilar datos científicos sobre las capturas incidentales de especies sensibles y evaluarán la eficacia de las medidas de mitigación establecidas con arreglo a lo dispuesto en dicho anexo.
En cuanto a las medidas, en concreto, respecto a los cetáceos, se señala la obligación para los buques con una eslora total igual o superior a 12 metros de determinadas pesquerías del uso de dispositivos acústicos de disuasión de cetáceos, la obligación para los Estados miembros de adoptar medidas para evaluar su uso y de llevar a cabo la supervisión de las capturas accesorias de cetáceos de los buques de más de 15 metros de eslora de determinadas pesquerías.
La Ley 5/2023, de 17 de marzo, de pesca sostenible e investigación pesquera, establece en su artículo 27, sobre medidas para la mitigación de las capturas accidentales de especies marinas protegidas, que cuando las características especiales de una pesquería aconsejen medidas específicas de conservación o protección de las especies marinas protegidas que podrían ser capturadas de forma accidental, el titular del Ministerio de Agricultura, Pesca y Alimentación, previo informe del Ministerio para la Transición Ecológica y el Reto Demográfico, consultados el sector afectado y las comunidades autónomas, podrá establecer mediante orden medidas específicas de protección y de mitigación.
La Orden APA/1200/2020, de 16 de diciembre, por la que se establecen medidas de mitigación y mejora del conocimiento científico para reducir las capturas accidentales de cetáceos durante las actividades pesqueras, ha establecido diferentes disposiciones para abordar las capturas accidentales de cetáceos en el contexto de la zona 8 del Consejo Internacional para la Exploración del Mar (CIEM, más conocido como ICES por sus siglas en inglés), tanto en las aguas exteriores del caladero nacional del Cantábrico y Noroeste como en las aguas de la Unión Europea no españolas del golfo de Vizcaya. En concreto, estas se resumen en la aplicación de un programa específico anual de observadores a bordo de los buques pesqueros en la zona indicada por parte de la Secretaría General de Pesca para la recopilación de datos, así como en la obligatoriedad de utilizar dispositivos acústicos de disuasión durante sus actividades pesqueras por parte de los buques españoles que faenen con artes de arrastre de fondo. Además, se incluyen medidas de manejo adecuado de las capturas accidentales que se puedan producir, una regla de movimiento para los buques de arrastre de fondo en el caso de alcanzar un umbral de captura accidental, o el registro y transmisión obligatorias en el diario de pesca, sea en forma impreso o en formato electrónico, de cualquier captura accidental de cualquier especie de cetáceo.
La mencionada orden ministerial respondió a la necesidad de avanzar en la materia en el ámbito nacional en aquel momento, sin perjuicio de que resultaba necesario contar con un mayor conocimiento científico a través de una observación dedicada como en ella se establecía, o también a través de proyectos que han contado con financiación de la Unión Europea, como el proyecto Cetambicion. Además, era necesario que continuaran los trabajos en el ámbito comunitario para tener un enfoque común y coordinado regional. Dichos trabajos, instados por la propia Comisión Europea fundamentalmente a través del grupo regional de las aguas suroccidentales donde participan principalmente Francia, España y Portugal, deberían culminar en recomendaciones conjuntas que puedan ser adoptadas en forma de actos delegados por parte de la Comisión Europea para su cumplimiento. Así fue en el año 2021, aunque finalmente la Comisión Europea no adoptó ningún acto delegado con base en la recomendación conjunta elaborada por el grupo regional.
En este sentido, la propia Comisión Europea, desde el primer informe del CIEM publicado el 26 de mayo de 2020 sobre la materia, ha llevado a cabo diversas solicitudes específicas de asesoramiento a dicho organismo científico respecto a los niveles de capturas accidentales detectados, así como escenarios de posibles medidas a implantar, dentro de las incertidumbres existentes, contando con el último informe del CIEM disponible desde el 30 de junio de 2023. El CIEM recomienda una combinación de medidas, como el cierre de las pesquerías durante un periodo determinado del año concurrente con la época de mayor detección de los varamientos en los últimos años, y otras que, al menos en algunas artes de pesca, parecen haber demostrado su efectividad, como el uso de los dispositivos acústicos de disuasión de cetáceos.
Además, entre tanto, la Comisión Europea ha continuado avanzando en el procedimiento que inició con requerimientos de información a los Estados miembros en el año 2019, fundamentalmente España y Francia, de modo que en verano de 2022 envió un dictamen motivado a las autoridades españolas en el contexto de la legislación ambiental europea vigente además de la propia Política Pesquera Común. Dicho dictamen fue respondido por las autoridades españolas en los plazos legalmente previstos para ello.
En marzo de 2023, el Consejo de Estado de Francia dictó una sentencia de obligado cumplimiento para la administración francesa, como consecuencia del recurso interpuesto por diversas organizaciones no gubernamentales, en la que se señalaba la necesidad de que adoptara medidas más ambiciosas para mitigar las capturas accidentales. En este sentido, es necesario mencionar que a pesar de las medidas que se han venido adoptando desde hace años, los niveles de varamientos de cetáceos en las costas francesas del golfo de Vizcaya, el motivo fundamental del proceso descrito desde 2019, no parecen haber disminuido en los últimos años.
En este contexto, por una parte, el grupo regional de las aguas suroccidentales adoptó, en el mes de octubre de 2023, una nueva recomendación conjunta, más ambiciosa que la adoptada en el año 2021 y que, entre otros, establecía un cierre de cuatro semanas en aguas de la Unión Europea no españolas del Golfo de Vizcaya para determinadas artes con algunas excepciones, que ha sido evaluada por parte de la Comisión Europea y del Comité Científico, Técnico y Económico de la Pesca de la Unión Europea (más conocido como STECF por sus siglas en inglés) y para la que han concluido no ser suficiente para alcanzar los objetivos establecidos en el informe del CIEM de 2023.
Por otra parte, Francia adoptó una Orden de su Primer Ministro, de 24 de octubre de 2023, publicada en el Boletín Oficial de la República Francesa el 26 de octubre, estableciendo medidas espacio-temporales para reducir las capturas accidentales de pequeños cetáceos en el golfo de Vizcaya para los años 2024, 2025 y 2026, en línea con la recomendación conjunta indicada.
El 22 de diciembre de 2023, el Consejo de Estado de Francia adoptó una resolución cautelar sobre la orden, en la que establecían medidas de carácter urgente que consistían en la suspensión de las excepciones al cierre espacio-temporal de la pesca en las aguas del Golfo de Vizcaya.
Francia, para garantizar el cumplimiento de esta medida en su zona económica exclusiva dentro de la zona 8 del CIEM, invocó el artículo 13.1 del Reglamento (UE) n.º 1380/2013, que contempla la posibilidad de que un Estado miembro, cuando existan pruebas de una amenaza grave para la conservación de los recursos biológicos marinos o para el ecosistema marino relacionadas con actividades de pesca, en aguas sometidas a la soberanía o jurisdicción de un Estado miembro, que requieran una actuación inmediata, pueda adoptar medidas de emergencia para atenuar la amenaza. En virtud del artículo 13.2 del Reglamento (UE) n.º 1380/2013, además, estas medidas de urgencia pueden afectar a buques pesqueros de otros Estados miembros.
A la vista de la situación expuesta, en España, con el objetivo de reducir las capturas accidentales en las aguas de la Unión Europea no españolas del Golfo de Vizcaya, donde se viene detectando el incremento de los varamientos en sus costas, y de cumplir con la medida de urgencia adoptada por Francia, se establece mediante la presente orden la prohibición de faenar a los buques pesqueros con determinados artes de pesca y en un determinado periodo de tiempo.
Por medio del Fondo Europeo de la Pesca y de la Acuicultura (FEMPA), establecido por el Reglamento (UE) 2021/1139 del Parlamento Europeo y del Consejo de 7 de julio de 2021, se podrá apoyar una compensación por la paralización temporal de las actividades pesqueras en determinados supuestos previstos en el propio Reglamento. Así se desprende de lo dispuesto en su artículo 21.2 apartado c), en conexión con el artículo 13 del Reglamento n.º 1380/2013 del Parlamento Europeo y del Consejo, de 11 de diciembre de 2013, sobre la política pesquera común.
En la tramitación de esta orden se ha efectuado el trámite de consulta al Ministerio para la Transición Ecológica y el Reto Demográfico, a las comunidades autónomas con litoral en el Cantábrico y Noroeste y al sector pesquero afectado, conforme al artículo 27.1 de la Ley 5/2023, de 17 de marzo.
Esta norma se adecua a los principios de buena regulación a que se refiere el artículo 129 de la Ley 39/2015, de 1 de octubre, del Procedimiento Administrativo Común de las Administraciones Públicas. En este sentido, se garantizan los principios de necesidad y eficacia puesto que la norma resulta el instrumento más indicado para los intereses que se persiguen, siendo el principal la reducción de capturas accidentales de cetáceos en las áreas de pesca delimitadas en esta norma; el principio de proporcionalidad ya que contiene la regulación imprescindible para atender a las necesidades que se pretenden cubrir; y el principio de seguridad jurídica ya que es coherente con el resto del ordenamiento jurídico nacional y de la Unión Europea, asegurando su correcta incardinación y coherencia con el resto de la regulación existente en la materia, lo que a su vez permite cumplir con las obligaciones adquiridas por el Reino de España ad extra. Por lo demás, la norma respeta los principios de eficiencia, en tanto que asegura la máxima eficacia de sus postulados con los menores costes posibles inherentes a su aplicación, y de transparencia al haberse garantizado una amplia participación en su elaboración.
La presente orden se dicta al amparo de la habilitación contenida en el artículo 27.1 de la Ley 5/2023, de 17 de marzo, y de conformidad con lo establecido en el artículo 149.1.19.ª de la Constitución, que atribuye al Estado competencia exclusiva en materia de pesca marítima.
En su virtud, dispongo:
La Orden APA/1200/2020, de 16 de diciembre, por la que se establecen medidas de mitigación y mejora del conocimiento científico para reducir las capturas accidentales de cetáceos durante las actividades pesqueras, queda modificada como sigue:
Se introduce un nuevo artículo 4 bis con la siguiente redacción:
«Artículo 4 bis. Cierres espacio-temporales.
En las aguas de la zona económica exclusiva de Francia de la zona 8 del CIEM los buques pesqueros con una eslora total superior a 8 metros que utilicen artes de arrastre de fondo a la pareja, cerco, artes menores de enmalle y/o enredo, volanta y rasco, no podrán faenar entre el 22 de enero y el 20 de febrero de 2024.»
Las paradas realizadas al amparo de esta orden podrán ser objeto de financiación con cargo al Fondo Europeo Marítimo de Pesca y de Acuicultura (FEMPA).
La presente orden entrará en vigor el día 22 de enero de 2024.
Madrid, 18 de enero de 2024.–El Ministro de Agricultura, Pesca y Alimentación, Luis Planas Puchades.
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