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La Sala Segunda del Tribunal Constitucional, compuesta por don Luis López Guerra, Presidente, don Eugenio Díaz Eimil, don José Gabaldón López, don Julio Diego González Campos y don Carles Viver Pi-Sunyer, Magistrados, ha pronunciado

EN NOMBRE DEL REY

la siguiente

SENTENCIA

En el recurso de amparo núm. 2.580/92, interpuesto por las entidad «KENCI, S.A.», representada por el Procurador don José Luis Ortiz-Cañavate y Puig Mauri, contra la Sentencia de la Sección Primera de la Sala de lo Contencioso-Administrativo del Tribunal Superior de Justicia de Cataluña, de 15 de septiembre de 1992, en el recurso 1.517/90, desestimatoria del recurso contencioso-administrativo interpuesto contra la Resolución, del Departamento de Comercio, Consumo y Turismo de la Generalidad de Cataluña, de 18 de septiembre de 1990, sobre liquidación de las Cámaras Oficiales de Comercio Industria y Navegación de Barcelona. Han comparecido y formulado alegaciones la Generalidad de Cataluña, representada por la Letrada doña Rosa María Díaz Petit, la Cámara Oficial de Comercio e Industria y Navegación de Barcelona representada por el Procurador don José de Murga Rodríguez, el Consejo Superior de Cámaras Oficiales de Comercio, Industria y Navegación de España representado por la Procuradora doña María Pilar de los Santos Holgado y el Ministerio Fiscal. Ha sido Ponente el Magistrado don Carles Viver Pi-Sunyer, quien expresa el parecer de la Sala.

I. Antecedentes

1. Por escrito presentado en el Registro General de este Tribunal el día 27 de octubre de 1992, don José Luis Ortiz-Cañavate y Puig Mauri, Procurador de los Tribunales y de la compañía mercantil «KENCI, S.A.», interpuso recurso de amparo contra la Sentencia dictada por la Sección Primera de la Sala de lo Contencioso-Administrativo del Tribunal Superior de Justicia de Cataluña de 15 de septiembre de 1992, en el recurso núm. 1.517/90, que desestimó el recurso contencioso formulado contra la Resolución del Departamento de Comercio, Consumo y Turismo de la Generalidad de Cataluña, de 18 de septiembre de 1990, desestimatoria del recurso de alzada formulado contra las liquidaciones por cuota corporativa de las Cámaras Oficiales de Comercio, Industria y Navegación de Barcelona, ejercicios 1985, 1986, 1987 y 1988.

2. Los hechos en los que se fundamenta la demanda de amparo son, en síntesis, los siguientes:

a) La entidad recurrente interpuso recurso contencioso-administrativo frente a la Resolución del Departamento de Comercio, Consumo y Turismo de la Generalidad de Cataluña de 18 de septiembre de 1990, desestimatoria del recurso de alzada deducido contra las liquidaciones del recurso Corporativo de la Cámara Oficial de Comercio, Industria y Navegación de Barcelona.

b) Tal recurso, fue desestimado por la Sentencia ahora impugnada de la Sección Primera de la Sala de lo Contencioso-Administrativo del Tribunal Superior de Justicia de Cataluña. A juicio de este órgano jurisdiccional, y frente a lo sostenido por la recurrente, la afiliación obligatoria a las Cámaras y la obligación de satisfacer la cuota corporativa no son contrarias a la Constitución.

3. En la demanda de amparo se afirma que la obligatoriedad de afiliación a las Cámaras de Comercio, Industria y Navegación es contraria a la Constitución. Tras recordar la jurisprudencia de este Tribunal en relación al derecho de asociación, se sostiene que la adscripción obligatoria a las Cámaras, y la exigibilidad del recurso permanente, resulta contrario al derecho de asociación sindical de trabajadores y empresarios, amparado en el art. 28 C.E., a la libertad y derecho de asociación reconocida en el art. 22 C.E., al principio de igualdad, por establecer un régimen discriminatorio y finalmente a la tutela judicial efectiva garantizada en el art. 24 C.E.

4. Por providencia de 15 de marzo de 1993, la Sección Tercera de este Tribunal acordó admitir a trámite la demanda de amparo, y de conformidad con lo dispuesto en el art. 51 LOTC, dirigir comunicación al Departamento de Comercio, Consumo y Turismo de la Generalidad de Cataluña, a fin de que, en el plazo que no excediera de diez días, remitiera certificación o fotocopia adverada de las actuaciones correspondientes a los recursos de alzada interpuestos por las entidades recurrentes contra las liquidaciones del recurso corporativo de la Cámara Oficial de Comercio, Industria y Navegación de Barcelona, correspondientes a los ejercicios 1985, 1986, 1987 y 1988. Asimismo se acordó dirigir comunicación a la Sección Primera de la Sala de lo Contencioso-Administrativo del Tribunal Superior de Justicia de Cataluña a fin de que, remitiera, en un plazo que no excediera de diez días, certificación o fotocopia de las actuaciones correspondientes al recurso núm. 1.517/90, así como que se procediera al emplazamiento en el presente recurso a quienes hubieran sido parte en el procedimiento excepto el recurrente en amparo, a fin de que pudieran comparecer y defender sus derechos en el presente proceso constitucional.

5. Mediante providencia de 29 de abril de 1993, la Sección Cuarta acordó tener por personado y parte en el procedimiento a los Procuradores don José de Murga Rodríguez, en nombre y representación de la Cámara Oficial de Comercio, Industria y Navegación de Barcelona, a doña María del Pilar de los Santos Holgado en nombre y representación del Consejo Superior de Cámaras Oficiales de Comercio, Industria y Navegación de España y a la Letrada doña Rosa María Díaz Petit, en nombre y representación de la Generalidad de Cataluña, acordándose entender con todos ellos las sucesivas actuaciones. Asimismo se acordó acusar recibo de las actuaciones remitidas a la Generalidad de Cataluña y a la Sección Primera de la Sala de lo Contencioso-Administrativo del Tribunal Superior de Justicia de Cataluña, y dar vista de las mismas a las partes personadas y al Ministerio Fiscal, para que en el plazo común de veinte días pudieran formular las alegaciones que estimaran pertinentes, de conformidad con el art. 52.1 LOTC.

6. El Ministerio Fiscal presentó su escrito de alegaciones el día 11 de mayo de 1993, en el que, tras exponer los hechos que dieron lugar al recurso de amparo, señala que por lo que se refiere a la presunta vulneración del derecho garantizado en el art. 24 C.E. —motivo impugnatorio que no se desarrolla en la demanda de amparo—, estima que la mención a este precepto únicamente podía provenir de una supuesta lesión del derecho a la tutela judicial efectiva, que podría derivarse del hecho de que la Sentencia desestime el recurso contencioso-administrativo; sin embargo, la decisión judicial ha sido razonada y fundamentada en Derecho, y en ja demanda no se contiene más que una discrepancia con el criterio del Tribunal sentenciador. Por otra parte, la negativa a suscitar la cuestión de inconstitucionalidad tampoco vulnera este derecho fundamental. Tampoco se aprecia la denunciada discriminación respecto a los comerciantes industriales, pues el legislador ha tenido en cuenta diferentes supuestos para configurar las distintas formas de establecer la cuota. Finalmente, por lo que respecta al derecho de asociación, entiende el Ministerio Fiscal que tal cuestión coincide sustancialmente con la planteada en la cuestión de inconstitucionalidad tramitada con el núm. 526/91, e interesa, en aplicación de lo dispuesto en el art. 83 LOTC, la acumulación del presente recurso de amparo a la referida cuestión de inconstitucionalidad, toda vez que el resultado del amparo depende, fundamentalmente, de que se declaren o no conformes a la Constitución las normas legales dubitadas en la referida cuestión en la que esta representación solicitó la declaración de inconstitucionalidad de la utilización obligatoria de las Cámaras. Finalmente solicitó que se dictara Sentencia otorgando el amparo por cuanto del proceso resulta la vulneración de la libertad negativa de asociación del art. 22 C.E.

7. El día 25 de mayo de 1993 tuvo entrada en el Registro General de este Tribunal el escrito de alegaciones de la entidad recurrente, en el que solicitó que se dieran por reproducidas las contenidas en el escrito de demanda. Se, añade que durante la tramitación del recurso de amparo se ha dado una circunstancia legislativa nueva, que es la Ley 3/1993, de 22 de marzo, básica de las Cámaras Oficiales de Comercio, Industria y Navegación, que avala la tesis de inconstitucionalidad sostenida por esta parte, como se pone de manifiesto con la nueva regulación y cálculo del denominado «recurso cameral permanente». A la vista de los nuevos factores de cómputo impuestos por la nueva Ley para la obtención de los recursos de las Cámaras, queda confirmada la tesis de la desigualdad impositiva existente en la anterior regulación, según se tratase de personas físicas o jurídicas, y por tanto, de inconstitucionalidad, denunciada en el escrito de interposición del presente recurso de amparo. Las bases del cómputo de las cuotas a satisfacer por los asociados han tenido que modificarse por la nueva Ley, tras haberse aplicado con los anteriores criterios totalmente discriminatorios; además, la nueva Ley confirma las tesis vertidas en el escrito de interposición que se dan por reproducidas, y termina suplicando que se dicte Sentencia estimando el recurso de amparo.

8. La representación del Consejo Superior de las Cámaras Oficiales de Comercio, Industria y Navegación de España formuló sus alegaciones en escrito presentado el día 26 de mayo de 1993. En él se aducía que toda la línea argumental de la demanda de amparo parte del presupuesto de considerar referible a las relaciones entre las Corporaciones de Derecho público y sus miembros el derecho de libertad de asociación garantizado en el art. 22 C.E. Al respecto refiere esta parte que no pueden considerarse a estas entidades como asociaciones, único supuesto al que se refiere el art. 22 C.E.; existe una clara diferencia entre asociaciones e instituciones, según la doctrina, que determina la inaplicabilidad del derecho de asociación a los supuestos de integración en una Corporación de Derecho público; asimismo el Código Civil, en sus arts. 35 y ss. distingue las Corporaciones de las Asociaciones, no siendo términos indistintos, sino institucionalmente diferentes. Se continúa afirmando que tanto por su finalidad, como por las funciones que desempeñan, no resulta aplicable a las Corporaciones el régimen de las asociaciones como pretende la sociedad recurrente.

Seguidamente se refiere en el escrito que las citadas Cámaras son Corporaciones de Derecho público que participen además de la condición de Administraciones Públicas y se expone la naturaleza y evolución histórica y legislativa de las Cámaras, su consideración de Corporaciones de Derecho público, y su incompatibilidad con la figura institucional de las asociaciones a las que resulta aplicable el art. 22 C.E. La consideración de las Cámaras como Corporaciones de Derecho público resulta plenamente asumida por la Constitución de 1978, que establece una separación neta entre los sindicatos de los trabajadores, y las asociaciones de empresarios (art. 7), los Colegios Profesionales (art. 36), y aquellas otras organizaciones profesionales que contribuyen a la defensa de los intereses económicos que le sean propios (art. 52), artículo este último precisado por la Ley 12/1983 de proceso autonómico que en el art. 15 hace referencia a la constitución de las Cámaras en las Comunidades Autonómicas, y asimismo en los propios Estatutos de Autonomía se hace una referencia explícita e implícita a las mismas. A continuación se afirma que la vigente Ley Básica de las Cámaras Oficiales mantiene la naturaleza tradicional de las Corporaciones y su participación en las Administraciones Públicas y que igualmente se viene aceptando la naturaleza corporativa de las Cámaras por la jurisprudencia del Tribunal Supremo, citando diferentes Sentencias que reconocen la configuración de las Cámaras como Corporaciones de Derecho público.

Se continúa señalando en el escrito de alegaciones, que ni la Constitución, ni en la doctrina de los Tribunales de justicia que la han interpretado existe el más mínimo punto de apoyo que permita inferir la inconstitucionalidad de la posible obligación legalmente establecida de integrarse en una Corporación pública. La obligada integración de los miembros de una Corporación de Derecho público no deriva directamente de la Constitución, pero tampoco es contrario a ella que pueda imponerla el legislador ordinario. Así, las normas postconstitucionales han reconocido el carácter obligatorio de la integración de los miembros de una Corporación de la misma, sin ser tachadas de inconstitucionales; tanto el Tribunal Supremo como el Constitucional han fijado explícitamente el ámbito y los límites de las asociaciones a las que puede aplicarse el derecho de libertad, que establece el art. 22 C.E., resultando su no aplicabilidad al supuesto de las Corporaciones públicas, de las SSTC 67/1985 y 132/1989, de la jurisprudencia del Tribunal Supremo y de distintos Tribunales superiores de justicia, y finalmente la jurisprudencia del Tribunal y de la Comisión Europea de Derechos Humanos. A continuación se procede a analizar los términos del art. 11.1 del Convenio Europeo, ratificado por España, y los distintos pronunciamientos dictados al respecto.

Se continúa razonando en el citado escrito que el legislador ha resuelto mantener las Cámaras de Comercio como Corporaciones de Derecho público de adscripción obligatoria, y esta opción, en sí misma, no resulta contraria a la Constitución, pues debe reconocer la libertad al legislador, dentro de los límites señalados en la Ley, y así se reconoce en la STC 132/1989, parte de cuyos fundamentos jurídicos reproduce. Se concluye, en este extremo que, a la luz de la anterior doctrina, y conforme a las posteriores normas dictadas es válida la decisión del legislador de configurar la integración obligatoria a las Cámaras. Esta consideración se justifica con las funciones que se atribuyen por la legislación vigente de las Cámaras de Comercio, que son tanto funciones abstractas y genéricas, como otras concretas y precisas que se describen, y que son mantenidas en la reciente Ley Reguladora de las Cámaras (Ley 3/1993). Tras hacer varias observaciones acerca de la diferente naturaleza de las Cámaras Agrarias, relativas al carácter coyuntural de su creación y la propia supresión por el legislador de su carácter obligatorio, se ponen de manifiesto las diferentes funciones atribuidas a unas y a otras, y así se argumenta que las asignadas a las Cámaras de Comercio son eminentemente públicas y trascendentes, en la vida económica, destacando la función consultiva y su intervención en distintas organizaciones públicas, y se concluye, que tales funciones justifican desde la Ley de 1911 la consideración de las Cámaras como organismos públicos, a las que les corresponde tanto el fomento como la representación de los intereses generales del Comercio, Industria y Navegación, circunstancia que, en sí misma, requiere la integración obligatoria en ellas de sus miembros en los términos que actualmente establece la legislación vigente, y termina suplicando que se dicte Sentencia denegando el amparo solicitado.

9. La representación procesal de la Cámara Oficial de Comercio, Industria y Navegación de Barcelona formuló sus alegaciones mediante escrito presentado en el Registro General de este Tribunal el día 27 de mayo de 1993, en el que solicitó la denegación del amparo. En él tras hacer una serie de consideraciones acerca del objeto del recurso, se afirma que la premisa básica en que se sustenta la demanda de amparo la constituye la afirmación dé que las citadas Cámaras se incardinan, en cuanto Corporaciones públicas de base asociativa, en la normativa sobre libertad de asociación. Al respecto refiere esta representación que el calificativo «base asociativa» es de origen exclusivamente doctrinal no existiendo norma alguna en el ordenamiento que lo haya utilizado o incorporado sino que las Cámaras de Comercio son Corporaciones de Derecho público, que participan de la naturaleza de las Administraciones Públicas, aspecto éste que se resalta en el art. 2.2 de la Ley 30/1992, y en la Exposición de Motivos de la Ley 3/1993, de 22 de marzo, básica de las Cámaras Oficiales de Comercio, Industria y Navegación. Señala que este Tribunal Constitucional tampoco comparte la pretendida incardinación, y así se deduce de la STC 132/1989, la inexistencia de un pactum associationis original, sustituido por un acto de creación estatal, pone de manifiesto la intrascendencia sobre el régimen de las Cámaras del derecho de asociación reconocido en el art. 22 C.E. Los recurrentes, reconocen en su demanda que no se establece la obligatoriedad directa de afiliación, sino que lo hace indirectamente al disponer un derecho electoral activo y pasivo a determinadas personas; sin embargo, legitimar como elegible o elector no es lo mismo que la adscripción obligatoria; y del hecho de que las Cámaras Oficiales puedan percibir un porcentaje determinado de la contribución que satisfacen sus electores por el ejercicio del Comercio, Industria y Navegación, no puede hacerse derivar la existencia de un vínculo asociativo obligatorio que, como tal, podría ser contrario al art. 22 C.E. En este sentido, la STC 139/1989, insiste que en el caso de las Cámaras Agrarias, la principal causa de inconstitucionalidad derivada de «la obligatoriedad de su adscripción resultante del carácter imperativo del pago de sus cuotas, adscripción obligatoria que resultaba de considerar como electores y elegibles para sus órganos de decisión a todos los titulares de explotaciones agrarias y, muy especialmente, al establecer la posibilidad de fijar cuotas de carácter obligatorio». Esta doctrina resulta inaplicable al caso de las Cámaras Oficiales, por no concurrir en éste el extremo relativo a la posibilidad de fijar cuotas de carácter obligatorio considerado como argumento determinante de la inconstitucionalidad declarada por este Tribunal.

Seguidamente se afirma por esta parte que la adscripción obligatoria a determinadas Corporaciones de Derecho público ha sido justificada por este Tribunal en la STC 139/1989, no obstante, la recurrente, partiendo de la identificación entre Cámaras Profesionales Agrarias y Cámaras de Comercio, invoca esta resolución como fundamento de la inconstitucionalidad de la adscripción obligatoria. En este sentido refiere que la legislación reguladora de estos dos tipos de Corporaciones de Derecho público presentan diferencias importantes; como distintas son, también, las funciones atribuidas a unas y a otras. Tras describir las diferentes funciones y régimen de las Cámaras Profesionales Agrarias y de las Cámaras de Comercio, concluye, citando diversas Sentencias del Tribunal Supremo, que los fines y funciones atribuidas a las Cámaras justifican el régimen establecido, y que, por tanto, no puede estimarse la pretensión de inconstitucionalidad deducida por la actora.

Finalmente, por lo que se refiere a la modificación por las Leyes de Presupuestos del recurso corporativo, recuerda que éstas se limitan a adaptar o adecuar parcialmente el recurso permanente, posibilidad que no supone lesión alguna del art. 137.4 C.E., según resulta de la STC 27/1981; además, esta adaptación no siempre se ha hecho mediante Leyes de Presupuestos, sino que en el ejercicio de 1990, se hizo mediante la Ley 5/1990; por todo ello concluye solicitando a la Sala que dicte Sentencia denegando el amparo solicitado.

10. El Letrado de la Generalidad de Cataluña formuló sus alegaciones mediante escrito presentado en el Registro de este Tribunal el día 27 de mayo de 1993. En él se argumenta que si bien en ninguno de los antecedentes legislativos sobre Cámaras Oficiales de Comercio se establece de manera expresa la adscripción obligatoria, ni tampoco la Ley de 1993 califica de manera expresa el carácter de la adscripción, sin embargo, resulta indudable el carácter obligatorio de la adscripción y así se desprende del art. 6.2, de esta última Ley, de las funciones asignadas por la Cámara, y por la regulación del recurso cameral permanente. Señala que tanto la normativa reguladora de las Cámaras como el propio Tribunal Supremo han sostenido la legalidad y validez de la adscripción obligatoria y también que este Tribunal Constitucional ha abordado la cuestión en la STC 132/1989, cuya doctrina es reiterada en la STC 139/1989. Se expone la doctrina contenida en la primera de las citadas Sentencias, poniendo de manifiesto que las funciones asignadas a las Cámaras Agrarias no justificaban, en aquel caso, la adscripción forzosa. Por lo que se refiere a la Ley 3/1993, se afirma que las Corporaciones que en ella se regulan no son asimilables a las asociaciones contempladas en el art. 22 C.E., sino que se trata de organismos de naturaleza predominantemente institucional, que se incardinan en el art. 52 C.E.; no son asociaciones que surjan del libre consentimiento e iniciativa de sus miembros, sino de corporaciones producto de un ente externo que les asigna un fin determinado, en este caso el poder público competente en la materia con el fin de defensa de unos intereses económicos, industriales y comerciales de carácter general. La atribución a estas entidades del carácter de Corporaciones de Derecho público las transforma profundamente al dotarlas de poder público y en este sentido este Tribunal ha afirmado (STC 76/1983) que participan de la naturaleza de las Administraciones.

Por consiguiente, resulta erróneo aplicar a las Corporaciones los principios y regulaciones propios del derecho de asociación en su aspecto negativo, por cuanto no son sino personificaciones del Derecho público, aunque sigan conservando su base privada. Además, la ubicación sistemática del precepto que regula los organismos profesionales (art. 52 C.E.) lleva a la conclusión de que estas entidades no disfrutan plenamente del ámbito de libertad de asociación inherente a otras variantes asociativas al quedar el Capítulo III fuera de las previsiones del art. 53.1 C.E. En conclusión, las funciones de carácter jurídico-administrativo que la Ley otorga en su art. 2 a las Cámaras de Comercio, Industria y Navegación, son perfectamente congruentes con los fines constitucionalmente justificados de configurarlos como órganos consultivos y de colaboración con las Administraciones públicas; por todo ello, se afirma, el legislador ha tomado una opción legítima y la adscripción forzosa resulta conforme a la Constitución. Termina solicitando a la Sala que dicte Sentencia por la que se deniegue el amparo solicitado.

11. Por providencia de 14 de julio de 1994, se señaló para deliberación y fallo de la presente Sentencia el día 18 del mismo mes y año.

II. Fundamentos jurídicos

Único. La cuestión de fondo planteada en el presente recurso de amparo ha sido resuelta recientemente en la STC 179/1984, en la que declaró que el régimen de adscripción obligatorio a las Cámaras de Comercio, establecido por la base 4.^a, apartado 4.°, de la Ley de 29 de junio de 1911, resulta contrario al derecho fundamental de la libertad de asociación reconocido en el art. 22.1 en relación con el art. 1.1 y 10.1 C.E. De acuerdo con los efectos de dicha Sentencia señalados en su fundamento jurídico 12, nos hallamos ante una situación susceptible de ser revisada con fundamento en la misma, procede otorgar el amparo solicitado.

FALLO

En atención a todo lo expuesto, el Tribunal Constitucional, POR LA AUTORIDAD QUE LE CONFIERE LA CONSTITUCIÓN DE LA NACIÓN ESPAÑOLA,

Ha decidido

Otorgar el amparo solicitado por la entidad «KENCI, S.A.» y en consecuencia:

1.º Reconocer a la recurrente el derecho fundamental a la libertad de asociación reconocido en el art. 22.1 C.E.

2.º Anular la Sentencia de la Sección Primera de la Sala de lo Contencioso-Administrativo del Tribunal Superior de Justicia de Cataluña de 15 de septiembre de 1992, dictada en el recurso núm. 1.517/91, así como anular las resoluciones administrativas de la que trae causa.

Publíquese esta Sentencia en el «Boletín Oficial del Estado».

Dada en Madrid, a dieciocho de julio de mil novecientos noventa y cuatro.—Luis López Guerra.—Eugenio Díaz Eimil.—José Gabaldón López.—Julio Diego González Campos.—Carles Viver Pi-Sunyer.—Firmados y rubricados.