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El Pleno del Tribunal Constitucional, compuesto por don Miguel Rodríguez-Piñero y Bravo-Ferrer, Presidente; don Luis López Guerra, don Fernando García-Mon y González-Regueral, don Eugenio Díaz Eimil, don Vicente Gimeno Sendra, don José Gabaldón López, don Rafael de Mendizábal Allende, don Julio Diego González Campos, don Pedro Cruz Villalón y don Carles Viver Pi-Sunyer, Magistrados, ha pronunciado

EN NOMBRE DEL REY

la siguiente

SENTENCIA

En la cuestión de inconstitucionalidad núm. 705/89, promovida por el Juzgado de lo Social núm. 2 de Murcia, en relación con la supuesta inconstitucionalidad del art. 54.1 de la Ley General de la Seguridad Social por oposición al art. 14, en relación con los arts. 1 y 9.3, de la C.E.

Han comparecido en el proceso el Gobierno, representado por el Abogado del Estado, y el Fiscal General del Estado. Ha sido Ponente el Magistrado don Eugenio Díaz Eimil, quien expresa el parecer del Tribunal.

I. Antecedentes

1. El día 17 de abril de 1989 tuvo entrada en este Tribunal una cuestión de inconstitucionalidad elevada por el titular del Juzgado de lo Social núm. 2 de Murcia en relación con el art. 54.1 de la Ley General de la Seguridad Social (L.G.S.S.), por contravenir el art. 14 de la Constitución en relación con los arts. 1 y 9.3 del mismo Texto.

La cuestión se suscitó en el marco de un proceso laboral por reclamación de cantidad entablado por el Instituto Nacional de la Seguridad Social (I.N.S.S.) contra doña Ana María Torres Jiménez. El I.N.S.S. reclamaba a la demandada la cantidad de 1.332.400 pesetas, cantidad que resultaba de la suma de las mensualidades de la pensión en favor de familiares percibidas durante el período comprendido entre agosto de 1982 y julio de 1987. La demanda presentada por el I.N.S.S. se basaba en que la Señora Torres Jiménez percibía, además, una pensión de viudedad de clases pasivas del Estado.

Por providencia de 16 de enero de 1989 el Magistrado Juez de lo Social comunicó a las partes que se le planteaban dudas sobre el art. 54.1 de la L.G.S.S., <que pudiera ser inconstitucional por discriminatorio>. La providencia no explicitaba en mayor medida los argumentos que fundamentaban la duda de constitucionalidad alimentada por el Magistrado Juez.

No obstante la notable parquedad de la providencia, las partes presentaron alegaciones. Así, el Fiscal, igualmente escueto, se limitó a decir que se mostraba conforme con el planteamiento de la cuestión de inconstitucionalidad. La parte demandada no formuló alegaciones, pero sí lo hizo el Abogado del I.N.S.S., quien manifestó que el precepto cuestionado no afectaba al fondo del asunto, que la cuestión era innecesaria para la solución del caso y que, en última instancia, el precepto cuestionado es constitucional, por todo lo cual se oponía al planteamiento de la cuestión.

En definitiva, el Magistrado Juez decidió, por Auto de 1 de abril de 1989, en el que se expresaba que se habían cumplido todas las prescripciones legales salvo la sujeción a los plazos previstos, por resultar tal cosa imposible dado el volumen de los asuntos que se encontraban en tramitación en el órgano judicial, elevar a este Tribunal la cuestión de inconstitucionalidad.

2. El Magistrado Juez parte en su exposición de que el art. 54.1 L.G.S.S. prevé la posibilidad de que el beneficiario de las prestaciones de la Seguridad Social ejerza tardíamente su derecho, lo que, de reconocérsele éste con efectos retroactivos, podría causar grave quebranto a las arcas públicas. De ahí que el legislador proteja al sistema público de Seguridad Social ante estas eventualidades, disponiendo que el derecho prescribe a los cinco años y, sobre todo, que su eventual reconocimiento tardío tendría una eficacia retroactiva limitada a tres meses.

En opinión del Juez el precepto cuestionado debe regir, también, el ejercicio tardío, por parte del I.N.S.S., de su derecho al reintegro de prestaciones indebidamente percibidas, ex art. 56.1 L.G.S.S. Se cita la jurisprudencia del Tribunal Supremo que aplica al reintegro por percepciones irregulares el plazo de prescripción de cinco años establecido, para el reconocimiento de derechos, en el propio art. 54.1 L.G.S.S. De ello deduce el promotor de la cuestión que este mismo precepto vulnera el art. 14 C.E. en relación con los arts. 1.1 y 9.3 de la misma.

La discriminación derivaría de que, si bien la prescripción a los cinco años prevista legalmente para el reconocimiento de las prestaciones sociales ha sido declarada por la jurisprudencia como aplicable, también, al reintegro de percepciones indebidamente recibidas, la retroactividad máxima de tres meses que el mismo precepto establece para el efectivo devengo de las prestaciones no es, sin embargo, aplicable para el reintegro de las cantidades irregularmente percibidas. La inexistencia de tal previsión legal puede ocasionar a los ciudadanos graves trastornos, debido a que se les obliga a reintegrar una cantidad elevada.

A juicio del Magistrado, tanto el derecho a las prestaciones regulado en el art. 54.1 L.G.S.S. como las cantidades indebidamente percibidas constituyen supuestos similares: conocen igual tratamiento periódico y sucesivo y constituyen un derecho de crédito de parecida contextura. Sin embargo, no reciben igual tratamiento jurídico, puesto que en un caso -el reconocimiento tardío de prestaciones- se establece un límite de tres meses y en el otro no, siendo así que en ambas hipótesis lo que se busca es la evitación de las dañosas consecuencias que para el patrimonio del gestor, en el primer caso, o del pensionista, en el segundo, puede generar la obligación de hacer efectiva una cantidad que se hace elevada debido a la acumulación de vencimientos periódicos.

Considera el Juez que no existe entre ambos supuestos nota diferenciadora alguna, y que, si la hay, consiste en que el I.N.S.S. cuenta con potentes medios informáticos que le permiten vigilar la situación de cada pensionista. En el caso de autos, el hecho de que la cantidad que el I.N.S.S. satisfacía a la demandada no experimentase revalorizaciones indica palmariamente, en opinión del promotor de la cuestión, que el ente gestor conocía la ilegalidad de la prestación y que, ello no obstante, decuidó el ejercicio de la correspondiente acción. Se trata, en suma, de que la ventaja conferida al sistema aproveche por igual al pensionista, aplicando equilibradamente el precepto de manera parecida a lo que sucediera con las normas que solo utilizaban el femenino (viuda) y que ahora se hacen extensivas al masculino (viudo), según pronunciamientos cuya notoriedad, según afirma el Juez promotor, le exculpa de citarlos concretamente.

Entiende el promotor de la cuestión que la influencia del precepto controvertido en la solución del pleito está fuera de toda discusión, puesto que de estimarse la inconstitucionalidad de aquél la obligación restitutoria se reduciría exclusivamente a los tres meses precedentes al ejercicio de la acción, teniendo en otro caso el alcance, en opinión del Juez cuestionante exagerado, de los cinco años solicitados.

Alude a continuación el Juez cuestionante a que el carácter preconstitucional de la Ley en la que se encuentra el precepto cuestionado no obsta para el planteamiento de la cuestión, según la jurisprudencia de este Tribunal, pareciéndole que la envergadura del asunto justifica que sea el Tribunal Constitucional quien se pronuncie al respecto.

3. Ha formulado alegaciones el Fiscal General del Estado, quien comienza señalando que la Ley no establece ningún plazo de prescripción para reclamar las prestaciones indebidamente percibidas. Ello ha provocado una fluctuación de la jurisprudencia y la doctrina de la que realiza una amplia exposición, concluyendo que la jurisprudencia no es unánime, lo que permite al Juez adoptar la interpretación que le parezca más razonable y conforme con la Constitución. Apunta el Fiscal General del Estado que lo que el Magistrado proponente pretende es, en realidad, extender a la devolución de prestaciones indebidamente percibidas la regulación prevista para el reconocimiento de las prestaciones: no se trata, pues, de que el Juez estime inconstitucional el art. 54.1 de la L.G.S.S., sino que lo que se considera inconstitucional es la inaplicación de dicho precepto a los supuestos de reintegro de prestación. La inconstitucionalidad se predica, por tanto, respecto de la jurisprudencia que no aplica analógicamente la previsión legal, afirmación que al Fiscal General del Estado le parece peculiar porque, entre otras razones, son varias las corrientes jurisprudenciales existentes al respecto.

Con esta base, apunta el Fiscal General del Estado que la LOTC, no permite plantear la cuestión de inconstitucionalidad sobre criterios jurisprudenciales, aun cuando fueran reiterados y unánimes, lo que aquí no es el caso. Por ello, considera improcedente la cuestión que, como el propio Juez que la promueve reconoce, no se concreta a la declaración de inconstitucionalidad de un precepto, sino a la introducción por vía hermenéutica de una caducidad de derechos en favor del pensionista que la norma no reconoce. Entiende el Fiscal General del Estado que esta operación no es aconsejable ni aun cuando fuera realizada por este Tribunal. La interpretación extensiva y analógica del art. 54.1 L.G.S.S. a los supuestos de reintegro de prestaciones indebidamente percibidas supondría la introducción de una norma no establecida por el legislador. Además, se comparan materias diferentes por lo que, en definitiva, solicita se dicte Sentencia declarando no haber lugar a la cuestión de inconstitucionalidad planteada.

4. También ha comparecido el Gobierno, representado por el Abogado del Estado. Comienza sus alegaciones recordando que este Tribunal ha admitido la posibilidad de alegar y, en su caso, estimar en esta fase aquellos extremos que pudieran haber dado lugar a la inadmisión de la cuestión, recordando también que hemos señalado que la transcendencia de las cuestiones de inconstitucionalidad obliga a extremar las garantías encaminadas a impedir que este mecanismo resulte desvirtuado por un uso no acomodado a su naturaleza, cuál sería su utilización para impugnar en abstracto la validez de una Ley.

Entiende el Abogado del Estado que esto es lo que aquí sucede: la norma que aquí se cuestiona no es aplicable al caso que el Juzgado debe resolver y, por consiguiente, el fallo no depende de la validez de la norma. Es verdad que es el órgano cuestionante, en principio, el competente para determinar cuáles son las normas aplicables; pero también es cierto que este Tribunal puede sustituir aquella competencia cuando, de manera evidente y sin necesidad de un análisis de fondo, la norma cuestionada sea inaplicable al caso, lo que, en su opinión, sucede aquí.

El cuestionado art. 54.1 de la L.G.S.S. se refiere a un supuesto radicalmente diferente al enjuiciado en el proceso a quo: la base legal de la reclamación del I.N.S.S. no fue el art. 54.1, sino el art. 56 de la misma norma, que es el que regula la cuestión de fondo de la reclamación. Así pues, para que el Juzgado de lo Social decida debe aplicar el art. 56 y no el ahora cuestionado, que regula una materia completamente diferente. A mayor abundamiento, la aplicación analógica realizada por el Tribunal Supremo no significa que el precepto cuestionado sea aquí aplicable, pues la controversia habrá de dilucidarse sobre la base del art. 56 L.G.S.S. y de la doctrina que sobre el mismo ha establecido el Tribunal Supremo.

Así pues, lo que al Juez de lo Social parece discriminatorio no es un precepto legal sino una determinada doctrina interpretativa del Tribunal Supremo, y esta cuestión tiene por objeto aquella doctrina y no el art. 54.1 L.G.S.S. Por eso, el presente proceso es doblemente rechazable: porque se plantea frente a un precepto no aplicable y porque una doctrina jurisprudencial no puede ser objeto de cuestión de inconstitucionalidad.

Además, lo que el Juez promotor encuentra discriminatorio no es que la acción para reclamar devolución de ingresos indebidos prescriba a los cinco años, sino que para tal devolución no sea aplicable el límite de tres meses fijado en el art. 54.1 L.G.S.S. Lo que motiva la promoción de esta cuestión es que dicho plazo de tres meses no se aplique también al derecho de cobro de las prestaciones indebidamente abonadas. Así pues, no es sólo que el art. 54.1 no sea aplicable al caso, sino que tampoco lo es la jurisprudencia recaída sobre el mismo, la cual se cuestiona por el Juez no por lo que dice sino, precisamente, por lo que no dice. Aunque fuera cierto que el art. 54.1 L.G.S.S. fuera contrario al art. 14 C.E., y aunque fuera aplicable al caso, de la anulación de dicho artículo no se desprendería la corrección de la situación discriminatoria: para ello sería preciso un cambio normativo, ajeno a un procedimiento de inconstitucionalidad como el presente.

Respecto del fondo del asunto, las situaciones que se pretende comparar por el promotor de la cuestión son claramente diferentes, a juicio del Abogado del Estado: no existen entre ellas más identidades ni parecidos que los que afectan a los sujetos afectados y al sector del ordenamiento a que las normas pertenecen, pues ni el I.N.S.S. ni el beneficiario son sujetos equiparables ni el derecho del I.N.S.S. para reclamar la devolución de lo indebidamente percibido es un derecho de crédito de parecida contextura al que se tendría para cobrar la prestación a que se tuviera derecho. Ambos derechos son de origen, naturaleza y finalidad distinta y, por consiguiente, se someten a regímenes jurídicos diferenciados entre los que no cabe apreciar discriminación, ya que siendo distintas las situaciones el legislador es libre de establecer un diferente régimen jurídico. Al no existir la necesaria identidad entre las situaciones comparadas, no puede existir la pretendida vulneración del art. 14 C.E.

Por todo ello, el Abogado del Estado concluye solicitando que se desestime la presente cuestión.

5. Por providencia de 18 de enero de 1994 se señaló para deliberación y fallo de la presente cuestión el día 20 del mismo mes y año.

II. Fundamentos jurídicos

1. Conviene, para adentrarse en la resolución de la presente cuestión, resumir los términos en los que ésta se plantea. El I.N.S.S. observó que una beneficiaria de una pensión en favor de familiares percibía, al mismo tiempo, una pensión de clases pasivas. En consecuencia, el I.N.S.S. formuló, ante el Juzgado de lo Social, la correspondiente demanda al amparo de lo previsto en el art. 56 de la L.G.S.S., solicitando que la citada beneficiaria reintegrase la cantidad de un millón trescientas treinta y dos mil cuatrocientas pesetas, correspondientes a las prestaciones indebidamente percibidas entre agosto de 1982 y julio de 1987. En estas circunstancias, el Magistrado-Juez de lo Social repara en que el art. 54.1 de la L.G.S.S. prevé, para los supuestos en que se soliciten prestaciones de la Seguridad Social a las que se tenga derecho, un plazo de prescripción de cinco años, añadiéndose que, en caso de reconocimiento de la prestación, solo se devengarán las correspondientes a los tres últimos meses. En algunos casos, la jurisprudencia del Tribunal Supremo ha extendido analógicamente la aplicación del plazo de prescripción de cinco años a las reclamaciones de devolución de prestaciones indebidamente percibidas formuladas al amparo de lo establecido en el art. 56.1 de la L.G.S.S. El Magistrado promotor de la cuestión se interroga por las razones de que no sea, también, de aplicación a estos últimos supuestos el plazo máximo de tres meses de abono de prestaciones. En la medida en que este plazo sólo rige para el reconocimiento de prestaciones, y no para la devolución de las indebidamente percibidas, se plantea la constitucionalidad del precepto por su posible contradicción con el art. 14 C.E.

2. Procede, en primer lugar, examinar las solicitudes de inadmisión de la cuestión formuladas, en sus alegaciones, tanto por el Fiscal General del Estado como por el Abogado del Estado. Este Tribunal ha señalado en numerosas ocasiones que es en principio al Juez promotor de la cuestión a quien corresponde determinar la aplicabilidad al fallo del asunto que ante él se tramita del precepto controvertido. Ello no empece, sin embargo, para que este Tribunal, bien en la fase de admisión de la cuestión, bien, como aquí sucede, en la de resolución de la misma, pueda apreciar la desconexión entre el precepto controvertido y el fallo del proceso en cuyo marco se suscita, con el consiguiente incumplimiento de lo previsto en los arts. 163 C.E. y 35.1 de la LOTC.

Pues bien, el análisis de la cuestión aquí planteada manifiesta que, ciertamente, el precepto cuestionado no es, en absoluto, aplicable al fallo del proceso en cuyo seno se suscitó. En efecto, la reclamación formulada por el I.N.S.S. lo es al amparo de lo previsto en el art. 56.1 L.G.S.S. y es éste, por consiguiente, el que habrá, en su caso, de ser aplicado. De hecho, el precepto controvertido, esto es, el art. 54.1 L.G.S.S. regula otra situación completamente diferente, pues es claro que poco o nada tienen que ver entre sí la reclamación de prestaciones de la Seguridad Social y la devolución de las cantidades indebidamente percibidas por los beneficiarios.

Es cierto que alguna jurisprudencia del Tribunal Supremo, que se cita ampliamente en las alegaciones del Fiscal General del Estado y del Abogado del Estado y, en menor medida, en el propio Auto de planteamiento de la cuestión ha aplicado el plazo de prescripción de cinco años previsto en el art. 54.1 L.G.S.S. a las reclamaciones de cantidades indebidamente percibidas reguladas en el art. 56.1 de la misma norma. Pero, en primer lugar, es claro que una interpretación jurisprudencial no es susceptible de ser cuestionada mediante el procedimiento aquí activado; y, en segundo lugar, y aún más relevante, no es ni siquiera esta interpretación jurisprudencial la aplicable en el proceso a quo, puesto que lo que allí habrá de aplicarse, en su caso -o, para ser más precisos, lo que el Juez promotor de la cuestión pretende aplicar- no es el mencionado plazo de prescripción de cinco años, sino el límite máximo de tres meses. Así pues, ni siquiera resulta aquí aplicable al caso que dio origen a este procedimiento la interpretación jurisprudencial mencionada en el Auto que lo plantea.

Por último, hemos de señalar que no puede compartirse lo que se manifiesta en el Auto de planteamiento de la cuestión sobre el juicio de relevancia. En efecto, aun cuando apreciasemos la inconstitucionalidad del art. 54.1 L.G.S.S., ello no tendría efecto alguno sobre el fallo del proceso a quo, pues la declaración de inconstitucionalidad llevaría, exclusivamente, a la expulsión del ordenamiento del art. 54.1 L.G.S.S., y es claro que un precepto declarado nulo no podría ser aplicado, como, según se deduce del Auto, pretende el Juez promotor de la cuestión. De hecho, lo que éste persigue es aplicar al supuesto que enjuicia, previsto en el art. 56.1 L.G.S.S., el límite de tres meses establecido en el art. 54.1 de la misma norma. Pero es notorio que este resultado no podría nunca alcanzarse con la declaración de inconstitucionalidad del cuestionado art. 54.1 L.G.S.S. Para alcanzar el objetivo perseguido por el Juez promotor de la cuestión habría de declararse aplicable el límite de tres meses previsto en el art. 54.1 L.G.S.S. a los supuestos regulados en el art. 56.1, lo que, con toda evidencia, constituye una función de legislador positivo que se sitúa, claramente, fuera de las competencias de este Tribunal o de un posible supuesto de interpretación analógica de la legalidad ordinaria en la que tampoco cabe terciar en este proceso constitucional, por ser ello de la exclusiva competencia del órgano judicial.

3. Por lo demás, resulta claro, en el presente caso, que no existe un término de comparación válido que permita sustentar la vulneración del principio de igualdad consagrado en el art. 14 C.E. En efecto, ni el I.N.S.S., en cuanto que ente público, es sujeto comparable con un beneficiario particular, ni el derecho a percibir una prestación que está legalmente reconocida es comparable con la obligación de restituir las cantidades indebidamente percibidas ni, en fin, la situación de quien, por razones exclusivamente propias, no ejercita su derecho a solicitar la prestación en el momento que ello procede es comparable con la de quien percibe indebidamente cantidades que no le corresponden. En suma, la comprensible prevención del juzgador ante la situación concreta en la que puede verse obligado a estimar una demanda que implicaría la obligación de devolver una elevada cantidad por parte de quien tal vez carezca de recursos suficientes no puede ser resuelta en esta vía constitucional invocando el art. 14 ante un precepto legal no susceptible de comparación con otros supuestos claramente diferentes por razones tanto subjetivas como objetivas.

FALLO

En atención a lo expuesto, el Tribunal Constitucional, POR LA AUTORIDAD QUE LE CONFIERE LA CONSTITUCION DE LA NACION ESPAÑOLA,

Ha decidido

Desestimar la cuestión de inconstitucionalidad elevada por el Juzgado de lo Social núm. 2 de Murcia en relación con el art. 54.1 de la Ley General de la Seguridad Social.

Publíquese esta Sentencia en el <Boletín Oficial del Estado>.

Dada en Madrid, a veinte de enero de mil novecientos noventa y cuatro.-Miguel Rodríguez-Piñero y Bravo-Ferrer.-Luis López Guerra.-Fernando García-Món y González-Regueral.-Eugenio Díaz Eimil.-Vicente Gimeno Sendra.-José Gabaldón López.-Rafael de Mendizábal Allende.-Julio Diego González Campos.-Pedro Cruz Villalón.-Carles Viver Pi-Sunyer.-Firmado y rubricado.