Agencia Estatal Boletín Oficial del Estado

El Pleno del Tribunal Constitucional, compuesto por don Manuel Jiménez de Parga y Cabrera, Presidente, don Tomás S. Vives Antón, don Pablo García Manzano, don Pablo Cachón Villar, don Fernando Garrido Falla, don Vicente Conde Martín de Hijas, don Guillermo Jiménez Sánchez, doña María Emilia Casas Baamonde, don Javier Delgado Barrio, doña Elisa Pérez Vera y don Eugeni Gay Montalvo, Magistrados, ha pronunciado

EN NOMBRE DEL REY

la siguiente

SENTENCIA

En el recurso de amparo núm. 385/96, promovido por la entidad Automóviles Sánchez, S.A., bajo la representación procesal del Procurador de los Tribunales don Argimiro Vázquez Guillén y asistida por el Letrado don Rosendo Chouciño Calvo, contra la Sentencia de la Sala de lo Contencioso-Administrativo del Tribunal Superior de Justicia de Galicia, de 21 de diciembre de 1995, recaída en el recurso contencioso-administrativo núm. 8404/93. Han comparecido el Ministerio Fiscal y el Abogado del Estado. Ha sido Ponente el Magistrado don Pablo García Manzano, quien expresa el parecer del Tribunal.

I. Antecedentes

1. Mediante escrito registrado de entrada en este Tribunal el día 1 de febrero de 1996, el Procurador de los Tribunales don Argimiro Vázquez Guillén, en nombre y representación de Automóviles Sánchez, S.A., interpuso recurso de amparo contra la Sentencia de 21 de diciembre de 1995 de la Sala de lo Contencioso-Administrativo del Tribunal Superior de Justicia de Galicia, recaída en el recurso contencioso-administrativo núm. 8404/93, por la que se desestima el recurso interpuesto contra el Acuerdo del Tribunal Económico-Administrativo Regional de Galicia de 30 de septiembre de 1993 que desestima la reclamación instada contra la liquidación dictada por la Dependencia de Gestión de la Agencia Estatal de Administración Tributaria de A Coruña en concepto de recargo único del 50 por 100 por ingreso espontáneo fuera de plazo, establecido en el art. 61.2 de la Ley general tributaria (LGT), en su redacción dada por la Disposición adicional decimocuarta, párrafo 2, de la Ley 18/1991, de 6 de junio, del impuesto sobre la renta de las personas físicas (IRPF).

2. Las demandas se basan, en esencia, en los siguientes hechos:

a) El día 1 de septiembre de 1992 la entidad Automóviles Sánchez, S.A., ingresó fuera del plazo voluntario, y sin que hubiera existido previo requerimiento de la Administración tributaria, ciertas cantidades en concepto de impuesto sobre el valor añadido (IVA) del ejercicio 1992. Como consecuencia de dicho retraso la Dependencia de Gestión de la Agencia Estatal de Administración Tributaria de La Coruña giró a la entidad recurrente en amparo una liquidación por importe de 2.990.036 pesetas, resultado de aplicar a la deuda tributaria ingresada extemporáneamente el recargo del 50 por 100 que establecía el art. 61.2 LGT, en su redacción dada por la Disposición adicional decimocuarta, párrafo 2, de la Ley 18/1991, de 6 de junio, del IRPF.

b) Interpuesta reclamación económico-administrativa contra la citada liquidación, ésta fue desestimada mediante Resolución de 30 de septiembre de 1993 del Tribunal Económico-Administrativo Regional de Galicia.

c) Contra la referida Resolución la demandante interpuso recurso contencioso-administrativo ante la Sección Tercera de la Sala del citado orden jurisdiccional del Tribunal Superior de Justicia de Galicia. El 27 de octubre de 1995 se dictó providencia suspendiendo el término para dictar Sentencia y acordando, para mejor proveer, oír a las partes y al Ministerio Fiscal sobre la procedencia de promover cuestión de inconstitucionalidad en relación al art. 61.2 LGT. Evacuado el trámite de audiencia, mediante Auto de 21 de noviembre de 1995, el Tribunal Superior de Justicia de Galicia acordó no promover cuestión de inconstitucionalidad, suspender el plazo para dictar Sentencia e incorporar a los autos testimonio de la Sentencia que el Tribunal Constitucional dictara en las diversas cuestiones de inconstitucionalidad admitidas a trámite en relación con el artículo 61.2 LGT.

d) Mediante diligencia de 5 de diciembre de 1995, la Sala puso en conocimiento de las partes la STC 164/1995, de 13 de noviembre de 1995, por la que se resolvían las cuestiones de inconstitucionalidad núms. 947/91 y acumuladas, que declaraba la constitucionalidad del art. 61.2 LGT, en su redacción dada por la Disposición adicional trigesimoprimera de la Ley 46/1985, de 27 de diciembre, de Presupuestos Generales del Estado para 1986.

e) El 21 de diciembre de 1995 la Sección Tercera de la Sala de lo Contencioso-Administrativo del Tribunal Superior de Justicia de Galicia, dictó Sentencia desestimatoria del recurso planteado por la entidad demandante.

3. La recurrente solicita el amparo con fundamento en que la Sentencia del Tribunal Superior de Justicia de Galicia impugnada vulnera el art. 24.1 CE, por las razones que se exponen a continuación.

Pone de manifiesto en primer lugar la demandante que el recurso de amparo se interpone con fundamento en que la aplicación del recargo único del 50 por 100 establecido en el art. 61.2 LGT, en la redacción dada por la Disposición adicional decimocuarta, párrafo 2, de la Ley 18/1991, de 6 de junio, del IRPF, le produce indefensión vulneradora del art. 24.1 CE, al constituir dicho recargo una verdadera sanción impuesta de plano.

Recuerda seguidamente que por providencia de 27 de octubre de 1995 el Tribunal de instancia acordó para mejor proveer y con suspensión del término para dictar sentencia, oír a las partes y al Ministerio Fiscal para que alegasen lo procedente sobre la pertinencia de promover cuestión de inconstitucionalidad en relación con el citado art. 61.2 LGT, y que, una vez que presentaron escritos dentro del plazo conferido el Ministerio Fiscal (que interesó la suspensión del curso de los Autos hasta que el Tribunal Constitucional resolviera las cuestiones de inconstitucionalidad planteadas en relación con el art. 61.2 LGT, en su redacción dada por la Disposición adicional trigesimoprimera LPGE para 1986), el Abogado del Estado (que solicitó que se dictare Auto rechazando la cuestión de inconstitucionalidad propuesta) y la actora (que solicitó el planteamiento de la cuestión), el órgano judicial dictó Auto de 21 de noviembre de 1995 en el que se acordó no promover cuestión de inconstitucionalidad y suspender el plazo para dictar Sentencia.

A continuación, después de transcribir el fundamento de Derecho segundo de la Sentencia impugnada en amparo, la demanda pone de manifiesto que, pese a que en el mismo el Tribunal de instancia reconoce que la redacción del art. 61.2 LGT aplicada por la Administración en el caso enjuiciado no coincide con la sometida a enjuiciamiento por la STC 164/1995, de 13 de noviembre, desestima la demanda al considerar que, tal y como se reconoce en el fundamento jurídico tercero de dicha Sentencia, la redacción otorgada al citado precepto por la Ley 18/1991 en los aspectos en que podría reputarse inconstitucional es equiparable a la efectuada por la Ley 46/1985.

Sin embargo, a juicio de la demandante de amparo, el Tribunal Superior de Justicia de Galicia no ha tenido en cuenta lo que la citada STC 164/1995 señaló en el fundamento de Derecho cuarto, a saber, que si «pese al nomen iuris utilizado por el legislador la cuantía del recargo alcanzase o se aproximase al importe de las sanciones, podría concluirse que se trataba de una sanción». A este respecto, se recuerda en la demanda de amparo que el recargo del 50 por 100 establecido para los supuestos de ingresos extemporáneos por la Ley 18/1991 coincide con el mínimo fijado para las sanciones en la Ley general tributaria. Y pone, asimismo, de relieve que la aplicación del referido recargo al caso que nos ocupa supone que el obligado tributario pague una tasa de interés del 94 por 100 por una demora de 194 días.

Incide la entidad recurrente en el mismo punto al recordar que en el fundamento de Derecho quinto de la STC 46/1985 este Tribunal recalcó que la función de los recargos por ingresos extemporáneos no es represiva, siempre y cuando «cuantitativamente no alcancen el valor de las sanciones (ni siquiera de las atenuadas)», e insiste en que en este caso la tasa del interés al aplicar la Administración el recargo único del 50 por 100 supone un 94 por 100, esto es, una cantidad muy por encima de la sanción mínima prefijada en el art. 79 LGT, en su redacción aplicable en el momento de los hechos.

De todo lo anterior, la demandante concluye que el recargo del 50 por 100 que se le ha aplicado supone una verdadera sanción que, al aplicarse al margen del normal procedimiento sancionador, produce indefensión al administrado y lesiona lo preceptuado en el art. 24 CE.

Por todo lo expuesto, la entidad recurrente solicita el otorgamiento del amparo y, en consecuencia, que se declare la nulidad de la Sentencia de la Sección Tercera de la Sala de lo Contencioso-Administrativo del Tribunal Superior de Justicia de Galicia de 21 de diciembre de 1995, dictada en el recurso núm. 8404/93.

4. Por providencia de 27 de junio de 1996, la Sección Primera de este Tribunal acordó admitir a trámite la demanda de amparo presentada por la entidad Automóviles Sánchez, S.A., y tener por personado y parte en nombre y representación de la misma al Procurador de los Tribunales don Argimiro Sánchez Guillén. Asimismo, y en aplicación de lo dispuesto en el art. 51 LOTC, se acordó en dicho proveído requerir atentamente a la Sala de lo Contencioso-Administrativo del Tribunal Superior de Justicia de Galicia, para que en el plazo de diez días remitiera testimonio del recurso núm. 8404/93, interesándose al mismo tiempo se emplazase a quienes fueron parte en el mencionado procedimiento, con excepción del recurrente en amparo, para que en el plazo de diez días pudieran comparecer en este proceso constitucional.

5. Mediante providencia de 27 de junio de 1996 el Pleno de este Tribunal, conforme establece el art. 10.k LOTC, acordó recabar para sí el conocimiento del recurso de amparo núm. 385/96 promovido por la entidad mercantil Automóviles Sánchez, S.A., representada por el Procurador don Argimiro Sánchez Guillén, en relación con la Sentencia de la Sección Tercera de la Sala de lo Contencioso-Administrativo del Tribunal Superior de Justicia de Galicia, de 21 de diciembre de 1995, recaída en el recurso núm. 8404/93, por posible vulneración del art. 24.1 CE.

6. Por providencia de 22 de julio de 1996, la Sección Segunda de este Tribunal acordó tener por personado y parte en el procedimiento al Abogado del Estado en la representación que ostenta, así como dar vista de las actuaciones recibidas a la parte recurrente, al Abogado del Estado y al Ministerio Fiscal por plazo común de veinte días para que, conforme determina el art. 52.1 LOTC, presentaran las alegaciones que estimaran pertinentes.

7. El Abogado del Estado formuló sus alegaciones mediante escrito presentado en el Registro de este Tribunal el día 11 de septiembre de 1996, en el que suplica se dicte Sentencia totalmente denegatoria del amparo pretendido. En su escrito, tras señalar que el recurso de amparo se dirige contra la Sentencia del Tribunal Superior de Justicia de Galicia de 21 de diciembre de 1995 y se funda exclusivamente en la presunta vulneración del art. 24.1 CE, recuerda que el citado Tribunal no planteó la cuestión de inconstitucionalidad solicitada, desestimando el recurso contencioso-administrativo basado en la presunta inconstitucionalidad del art. 61.2 LGT en su redacción dada por la Disposición adicional decimocuarta, párrafo 2, de la Ley 18/1991, aduciendo para ella la doctrina sentada en la STC 164/1995. Destaca también el Abogado del Estado que, según la demandante de amparo, dicha Sentencia contendría dos afirmaciones incidentales en su fundamentos jurídicos 4 y 5 de las que cabría inferir que, si el art. 61.2 LGT no era inconstitucional en su redacción de 1985, sí lo es en la que recibió en 1991, que fue justamente la aplicada por la Administración en el caso enjuiciado.

a) Centrado el objeto del recurso, comienza el Abogado del Estado señalando que la LOTC impone al solicitante de amparo la determinación en la demanda del derecho fundamental que considera violado (art. 49.1 LOTC) y, por tanto, fijar la causa petendi del amparo que pide. Y, a su juicio, dado que la entidad recurrente en amparo sólo se queja de la violación del derecho fundamental reconocido en el art. 24.1 CE (violación que imputa a la Sentencia contencioso-administrativa), a esta supuesta infracción constitucional deben limitarse sus consideraciones, de modo que sería claramente improcedente que las demás partes y este Tribunal reconstruyeran la demanda de amparo entrando a enjuiciar violaciones de derechos fundamentales que la demanda no estima existentes. Así pues, aunque en el presente caso hubiera sido posible tratar de razonar el quebrantamiento de los derechos fundamentales garantizados en los arts. 24.2 ó 25.1, ambos de la CE, siendo la invocación y fundamentación de estas infracciones carga de la recurrente, y, no aduciendo la demanda su existencia, no deben las partes ni el Tribunal suplir a la demandante corrigiendo la demanda de amparo, menos aún forjando una nueva.

Una vez expuestas las razones por las que este Tribunal debiera centrar su análisis de constitucionalidad desde la estricta perspectiva del art. 24.1 CE, el Abogado del Estado subraya una vez más que la Sentencia impugnada no considera inconstitucional el art. 61.2 LGT, en su redacción de 1991, con fundamento en la doctrina de la STC 164/1995, línea de razonamiento que estima constitucionalmente correcta. En todo caso ‒afirma‒ no cabe entender que los obiter dicta de las Sentencias constitucionales vinculen a los Tribunales ordinarios, es decir, no cabe entender vulnerado el art. 24.1 CE por no atenerse a las afirmaciones incidentales contenidas en Sentencias constitucionales.

Pero aunque se dé el máximo valor a los obiter dicta que la entidad recurrente destaca, a juicio del Abogado del Estado no cabría sostener la inconstitucionalidad del art. 61.2 LGT (en su redacción de 1991), sino la necesidad de interpretarlo y aplicarlo respetando las garantías esenciales del procedimiento sancionador, lo que la literalidad del citado precepto no impide en modo alguno (en este sentido, el Abogado del Estado se remite al Voto particular formulado a la STC 164/1995). Ahora bien, en vía contencioso-administrativa, la parte actora basó su defensa en la inconstitucionalidad de dicho art. 61.2 LGT. Pero no siendo inconstitucional en su estricto tenor, sino, como mucho, necesitado de acomodación constitucional por vía interpretativa (art. 5.3 LOPJ), no puede reprocharse a la Sala que desestimara un recurso basado en la inconstitucionalidad y nulidad de un precepto legal que es perfectamente susceptible de acomodarse a la Constitución.

En fin, recuerda el Abogado del Estado que no hay indefensión constitucionalmente relevante por el hecho de que una Sentencia acierte o no en su fundamentación jurídica. En efecto, conforme a reiterada doctrina de este Tribunal, el art. 24.1 CE no concede el derecho a que las Sentencias y demás resoluciones judiciales sean jurídicamente acertadas o correctas, sino solamente a que estén exentas de arbitrariedades y errores manifiestos. Y, a su juicio, resulta obvio que la Sentencia del Tribunal Superior de Justicia de Galicia impugnada está limpia de errores y arbitrariedades determinantes de infracción constitucional.

En suma, el Abogado del Estado no advierte infracción del art. 24.1 CE imputable al Tribunal contencioso-administrativo, lo que debe llevar a la denegación del amparo.

b) Seguidamente, pese a que, a su juicio, el amparo debe ser denegado en virtud de las consideraciones que se han reflejado en la anterior alegación, subsidiariamente el Abogado del Estado examina y responde a la argumentación desarrollada en la demanda de amparo. A este respecto, pone de manifiesto que el punto verdaderamente importante a resolver es si el recargo aplicado (del 50 por 100) puede calificarse de sanción en el sentido del art. 25.1 CE, lo que arrastraría la aplicación de las garantías del procedimiento dimanantes del art. 24 CE.

Pues bien, al igual que sostuvo en las alegaciones formuladas en el recurso de amparo núm. 2917/94, el Abogado del Estado considera que el recargo regulado en el párrafo segundo del art. 61.2 LGT no puede conceptuarse como sanción, y queda, por tanto, fuera de la esfera propia del art. 25.1 CE. Ante todo, para el Abogado del Estado resulta manifiesto que el legislador de 1991 no ha considerado que los recargos del art. 61.2 LGT constituyan sanciones formales, dado que el propio precepto las excluye expresamente, apreciación ésta del legislador que, dada la función plural de los recargos reconocida en el fundamento jurídico 5 de la STC 164/1995, no puede calificarse como arbitraria. En efecto, a juicio del Abogado del Estado, la incompatibilidad de los recargos previstos en el art. 61.2 LGT con los intereses moratorios demuestra que aquéllos (cualquiera que sea su cuantía: el 10, el 50 o el 100 por 100) asumen una parcial función resarcitoria o indemnizatoria, lo que impide que puedan ser conceptuados como una pura sanción administrativa (concretamente, en este caso una parte del recargo resarciría a la Administración de los daños que derivan del retraso de seis meses y medio en el pago de la deuda tributaria).

Junto a la citada función indemnizatoria o resarcitoria, a juicio del Abogado del Estado, también cumplirían dichos recargos una función coercitiva, estimuladora o disuasoria. Ciertamente, la función disuasoria o preventiva de conductas desviadas (desde otra perspectiva, el estímulo para seguir la conducta correcta) es uno de los fines posibles de las penas o sanciones en sentido propio. Pero la función disuasiva se despliega más allá de la esfera sancionadora. La multa coercitiva, en efecto, trata de estimular el cumplimiento y disuadir del incumplimiento, pero, como ha señalado la STC 239/1988, no es sanción y se halla fuera del ámbito del art. 25.1 CE. La función disuasoria del tipo de interés moratorio del art. 58.2.b LGT no lo desplaza al ámbito del art. 25.1 CE (STC 76/1990, FJ 9, cuya doctrina confirma la STC 206/1993, FJ 4). Es decir, para el Abogado del Estado, desde un punto de vista constitucional, la función de estímulo-disuasión no es exclusiva de las penas o sanciones incluidas en la esfera del art. 25.1 CE, sino que puede ser también legítimamente adscrita por el legislador a figuras diversas de la pura sanción penal o administrativa. Así sucedería precisamente con el recargo que nos ocupa, conforme habría señalado la STC 164/1995, FJ 4.

c) Asimismo, considera la representación del Estado que el recargo del 100 por 100 a que se refiere el párrafo segundo del art. 61.2 LGT, en su redacción de 1991, sustituye al recargo de apremio, cuya constitucionalidad no se ha puesto en duda. El recargo del 100 por 100 procede sólo cuando se formula extemporáneamente declaración-liquidación o autoliquidación sin hacer el ingreso que, obviamente, se exige en vía de apremio, ya que la deuda tributaria está cuantificada. Ahora bien, el recargo del 100 por 100 es único, es decir, no sólo excluye intereses de demora y sanciones sino que absorbe cualquier otro recargo, y por tanto el de apremio, que asciende al veinte por ciento de la deuda (arts. 58.2.d y 128 LGT, 100 RGR). En cambio, con arreglo al art. 61.2 LGT, en su redacción por Ley de 1995, los recargos del 5, 10, 15 ó 20 por 100 son compatibles con el 10 ó 20 por 100 de apremio, lo que puede llevar al 40 por 100 (más, en su caso, intereses de demora, pues son compatibles con el recargo del 20 por 100 cuando el retraso supere el año).

Desde la perspectiva del art. 25.1 CE ‒afirma‒ sólo existe sanción cuando se ejerce efectivamente el ius puniendi del Estado, esto es, cuando, sin perjuicio de otras finalidades posibles de la sanción, existe el castigo, retribución o represión de un injusto previo. Pues bien, para la representación estatal, ninguno de los recargos previstos en el art. 61.2 LGT cuestionado tienen por qué conceptuarse como sanción en este sentido, lo que no excluye que también tales recargos «disuasivos» estén sujetos al principio constitucional de proporcionalidad, de manera que, como expresaría la citada STC 164/1995, FFJJ 4 y 5, cuando son desproporcionados resultan sancionadores por el exceso. Desde luego, no podría calificarse como desproporcionado el recargo del 10 por 100 exigible cuando el ingreso se efectúa dentro de los tres meses siguientes al término del plazo voluntario de presentación e ingreso, recargo al que le resulta de aplicación íntegra la doctrina sentada en la STC 164/1995. Tampoco el del 50 por 100, previsto para retrasos superiores a tres meses, recargo que, al absorber intereses de demora, va progresivamente ganando función indemnizatoria al tiempo que se pierde o se debilita su función estimuladora del pago. Entiende, a este respecto, el Abogado del Estado que el designio del legislador al establecer el recargo del 50 por 100 de la deuda tributaria ha sido estimular el arrepentimiento completo en los tres primeros meses siguientes a la finalización del plazo voluntario, período durante el cual el recargo a satisfacer por el ingreso extemporáneo es sensiblemente inferior (sólo del 10 por 100).

Reconoce que hubiera sido más conforme al principio de proporcionalidad prever ‒como hace el art. 61.3 LGT en su redacción dada por la Ley 25/1995‒ una elevación paulatina del recargo del 10 al 50 por 100 en proporción a la magnitud del retraso; no obstante, conforme a doctrina de este Tribunal (STC 55/1996, FFJJ 6 y ss.) ‒señala‒, para que pueda apreciarse la inconstitucionalidad no basta con que existan fórmulas más ajustadas al principio de proporcionalidad que la elegida por el legislador, sino que debe existir una clara infracción de dicho principio, y no puede decirse que el 50 por 100 sea un tipo que suponga patente exceso innecesario. Por lo que se refiere al recargo del 100 por 100 establecido para los casos en los que los obligados tributarios no efectúen el ingreso al tiempo de la presentación de las declaraciones, liquidaciones o autoliquidaciones extemporáneas, sin solicitar expresamente el aplazamiento o fraccionamiento, se trata, a juicio del Abogado del Estado, de un recargo único que cumple una doble función, indemnizatoria (la parte que compensa los daños del retraso en el pago) y disuasoria (el resto del recargo), y que no puede entenderse desproporcionado: en efecto, si (salvo cuando se ingresa dentro de los tres primeros meses siguientes al vencimiento del período voluntario) el arrepentimiento total lleva consigo un recargo del 50 por 100, no puede calificarse como falto de proporción que un arrepentimiento incompleto ‒al que falta lo principal: el ingreso de la deuda‒ de lugar a un recargo del 100 por 100, cuando el plus del 50 por 100 sobre el recargo «normal» absorbe además el 20 por 100 del recargo de apremio. Por otro lado, considera que tampoco puede decirse que el recargo del 100 por 100 trate comparativamente peor al «arrepentido incompleto» que al infractor, dado que mientras que éste es un recargo único (excluye intereses de demora y sanciones y absorbe el recargo de apremio), la sanción aplicable por la infracción tipificada en el art. 79 a) LGT es compatible con los intereses de demora (art. 87.2 LGT) y, si procede, con el recargo de apremio. En fin, a juicio del Abogado del Estado, no es correcto comparar un recargo fijo con el mínimo absoluto de una sanción proporcional, dado que, conforme a la regulación anterior a la Ley 25/1995, la sanción mínima debía incrementarse en 50, 75 o 100 puntos porcentuales cuando el perjuicio para la Hacienda pública derivado de la infracción tributaria grave representara, respectivamente, más del 10, del 50 o del 100 por 100 de la deuda tributaria [art. 13.1.a) Real Decreto 2631/1985]. Todo lo expuesto lleva al Abogado del Estado a excluir que los recargos del art. 61.2 LGT constituyan sanciones y que, por tanto, les resulten de aplicación las garantías de los arts. 24.2 y 25.1 CE.

No ignora el Abogado del Estado que en la STC 164/1995 este Tribunal declaró que si, pese al nomen iuris utilizado por el legislador, la cuantía del recargo alcanzase o se aproximase al importe de las sanciones, incluso las atenuadas, podría concluirse que se trataba de una sanción. Por ello, con carácter subsidiario a las consideraciones anteriores, examina seguidamente el recargo del 50 por 100 establecido en el art. 61.2 LGT aceptando polémicamente su carácter sancionador. Admite, a este respecto, el Abogado del Estado que en el momento en que el recurrente en el proceso a quo efectuó el pago retrasado, conforme a la normativa aplicable (arts. 87.1, 88.3 y 82.3 LGT, y art. 13.3 Real Decreto 2631/1985), la infracción tributaria grave «por excelencia» ‒no ingresar en plazo la totalidad o parte de la deuda tributaria [art. 79 a) LGT]‒ llevaba aparejada una sanción mínima del 50 por 100 de la deuda tributaria. Sentado esto, sin embargo, entiende la representación estatal que el recargo cuestionado podría ser signo de sanción únicamente si el «exceso sancionador» del recargo alcanzara o superara la cifra del 50 por 100, lo que no sucedería en este caso, dado que del recargo del 50 por 100 previsto en el art. 61.2 LGT, al menos un 16 por 100 no puede considerarse sancionador: en efecto, a juicio del Abogado del Estado, al menos un 5 por 100 del recargo tendría una clara función indemnizatoria (el retraso fue de 194 días y el interés legal del dinero en el momento en el que hubiera debido hacerse el ingreso era del 10 por 100, siendo para las deudas tributarias de un 12 por 100 conforme a la Disposición adicional séptima de la Ley 31/1991); otro 1 por 100 tendría una función disuasoria (la parte correspondiente a seis meses y medio de los dos puntos en que el interés de demora anual para las deudas tributarias era superior al legal del dinero); y cabe admitir que otro 10 por 100 resulta adscribible a la función disuasoria/estimuladora/coercitiva a la que alude la STC 164/1995. En definitiva, el exceso sancionador sería del 34 por 100, con lo que no se alcanzaría el umbral del 50 por 100 que permitiría considerar preponderante el carácter sancionador del recargo. En suma, deduce el Abogado del Estado de la STC 164/1995 que a un recargo tributario ‒como el cuestionado‒ de fines o funciones plurales sólo cabe aplicarle las garantías de los arts. 24.2 y 25.1 CE cuando su faceta sancionadora sea evidente y preponderante, esto es, en los supuestos en los que el «exceso sancionador» del recargo resulte superior al umbral de la sanción. No habiéndose alcanzado dicho umbral en el caso concreto del demandante en vía contencioso-administrativa, no le resultaban aplicables las garantías del art. 24.2 CE.

d) Finalmente, el Abogado del Estado resalta que el acto administrativo impugnado se limitó a aplicar en sus propios términos el art. 61.2 LGT, en su redacción por Ley de 1991, precepto que no puede considerarse inconstitucional en su tenor literal, dado que se limita a prever el recargo y su cuantía, sin que, como señalara el voto particular a la STC 164/1995, excluya la aplicación de las garantías sancionadoras del art. 24.2 CE. El órgano administrativo ‒señala‒ aplicó en sus propios términos el art. 61.2 LGT confiado en la calificación como recargo que el legislador había otorgado; a su juicio, no era exigible a la Administración que se desentendiera de la legalidad y efectuara por su cuenta una calificación constitucional que sólo ha sido clara a partir de la STC 164/1995. Por otro lado ‒concluye‒ la entidad recurrente ha tenido oportunidad de defenderse contra la imposición del recargo en vía administrativa y jurisdiccional, y a lo largo de estas vías de recurso nunca ha discutido que se den los supuestos determinantes de la imposición del recargo (o recargo-sanción) del 50 por 100. La invalidación de la sanción sólo daría lugar a su nueva imposición previa audiencia de parte. Bastaría, pues, a su juicio, para la preservación del derecho fundamental con declarar en los fundamentos de derecho que el recargo del 50 por 100 tenía carácter sancionador y que debió haber sido impuesto con observancia de las garantías exigibles con arreglo al art. 24.2 CE.

8. La entidad recurrente en amparo formuló sus alegaciones en escrito registrado de entrada en este Tribunal el día 14 de septiembre de 1996, en el que suplica que se otorgue el amparo solicitado. En dicho escrito, tras una breve explicación de los hechos y reproducir las alegaciones contenidas en el escrito de demanda de amparo, concluye que, determinada la función represiva o sancionadora del recargo del 50 por 100 y constatada su aplicación sin tener en cuenta las normas procedimentales y garantías aplicables a todo procedimiento sancionador, estamos ante una clara violación de los preceptos contenidos en el art. 24, apartados 1 y 2 CE, apartados ambos que, como tendría declarado de este Tribunal, deben ser situados «en el contexto del art. 24 como un todo dotado de sentido global».

9. El Ministerio Fiscal evacuó el trámite conferido mediante escrito registrado de entrada el día 16 de septiembre de 1996, en el que interesa que, de conformidad con lo dispuesto en los arts. 86.1 y 80, ambos de la LOTC, y 372 LEC, se dicte por este Tribunal Sentencia otorgando el amparo, por cuanto resulta del proceso la lesión del derecho de defensa y a un proceso con todas las garantías de la solicitante de amparo. En dicho escrito, tras resumir brevemente los hechos y la queja que ha dado lugar al recurso de amparo, y aclarar que el precepto de la LGT aplicable al proceso contencioso-administrativo subyacente el art. 61.2 LGT, en su redacción dada por la Ley 18/1991 (no el originario de 1963, ni el posterior derivado de la reforma operada por la Ley 46/1985, ni, en fin, el vigente desde la Ley 25/1995), recuerda el Fiscal que sobre el art. 61.2 LGT redactado por la Ley 46/1985 se plantearon diversas cuestiones de inconstitucionalidad que fueron resueltas por la STC 164/1995, en la que este Tribunal declaró la adecuación de dicho precepto con la Norma Suprema, Sentencia que la Sala conoce y cita, aunque entiende inaplicable al caso de autos. A su juicio, pues, el núcleo del problema que se plantea radica precisamente en dilucidar si la doctrina sentada en la STC 164/1995 respecto del art. 61.2 LGT, redactado por la Ley 46/1985 es trasladable al mismo precepto reformado por la Ley 18/1991.

A continuación comienza el Fiscal el análisis del fondo del asunto recordando que, conforme a la STC 164/1995 (FJ 3), el art. 31.1 CE habilita al legislador para proteger el interés de la Hacienda Pública, en el pago puntual de las deudas tributarias, con medidas cuya finalidad sea no sólo la de resarcir al erario público por el perjuicio que le supone la no disposición tempestiva de los fondos precisos para atender los gastos públicos, sino también la de salir al paso de una actitud dilatoria en el pago de las deudas tributarias por los contribuyentes. Esta posibilidad, sin embargo, no resolvería, en su opinión, el posible carácter sancionador de la nueva redacción dada al art. 61.2 LGT por la Ley 18/1991. En este sentido, después de transcribir el art. 61.2 LGT redactado por la Ley 46/1985 y el redactado por la Ley 18/1991, y recordar que el recargo del 10 por 100 que establecía el primero de ellos fue declarado conforme a la Constitución por la STC 164/1995, destaca el Fiscal que la versión ahora enjuiciada del precepto ha elevado hasta el 50 por 100 el recargo en los supuestos de retraso superior a tres meses, circunstancia que hace preciso estudiar con detalle los términos en que fue declarada la constitucionalidad del precepto entonces cuestionado.

A este respecto, después de transcribir extractos delos fundamentos jurídicos 2, 4y 5 de la STC 164/1995, el Fiscal resume la doctrina sentada en los mismos en los siguientes puntos: en primer lugar, la finalidad del recargo es estimular el ingreso que no se ha realizado en plazo antes de que exista requerimiento, pero este favorecimiento del pago no puede ser tan intenso que disuada de hacerlo dentro del plazo; en segundo lugar, el recargo carece de carácter sancionador siempre que su cuantía no alcance ni se aproxime a la de las sanciones; en tercer lugar, la función disuasoria del recargo pasa a ser represiva si alcanza el valor de las sanciones, aunque sean atenuadas. Tras señalar que la aplicación de la doctrina constitucional citada al caso de autos precisa estudiar cuál hubiese sido el importe de la sanción correspondiente en el supuesto de que el ingreso se hubiese realizado como consecuencia del requerimiento de la Administración, el Fiscal llega a la conclusión de que, en virtud de la aplicación de los arts. 79 a), 82 e) y 87.1, todos ellos de la LGT, el importe de la sanción correspondiente en el caso planteado hubiera sido probablemente la misma que el recargo impuesto, salvo el interés de demora. Con estas premisas ‒subraya‒, se establece un sistema poco positivo para la finalidad de la norma de favorecer el pago voluntario, dado que el único beneficio que recibe el contribuyente moroso que ingresa voluntariamente su deuda es el ahorro del interés de demora, mientras que si elude el pago pierde la atenuante, pero tiene la posibilidad de que la Administración tributaria no perciba su omisión. Por otro lado, el recargo del 50 por 100 se aproxima claramente al importe de las sanciones atenuadas con lo que, conforme a la doctrina sentada en la STC 164/1995, viene a perder su carácter disuasorio para acercarse al represivo.

En definitiva, para el Fiscal nos encontramos ante una sanción encubierta para cuya imposición no se han tenido en cuenta ni los aspectos subjetivos del retraso (culpabilidad), ni se ha instruido el pertinente expediente sancionador, con la preceptiva audiencia previa del interesado, por lo que el amparo debe prosperar.

Por lo que respecta al alcance del amparo, considera el Ministerio Fiscal que, a tenor de lo dispuesto en el art. 55 LOTC, existen dos posibilidades: bien seguir el criterio mantenido por dos Magistrados en el Voto particular a la STC 164/1995, en cuyo caso bastaría que la Sala de la jurisdicción anulase el acto administrativo impugnado, para que se dictase otro previa la tramitación de un expediente sancionador con todas las garantías; o bien que tal criterio interpretativo no se considere posible, en cuyo caso debería este Tribunal plantearse la autocuestión de inconstitucionalidad prevista en el art. 55.2 LOTC sobre el art. 61.2 LGT, en la redacción dada por la Ley 18/1991, por quiebra de los arts. 24.1 (indefensión) y 24.2 (derecho a un proceso con todas las garantías, aplicable al procedimiento administrativo sancionador según la doctrina constitucional sentada, entre otros, en el ATC 60/1995).

10. Por providencia de fecha 21 de mayo de 2002 se señaló para deliberación y votación de la presente Sentencia el día 23 del mismo mes y año.

II. Fundamentos jurídicos

1. La Sociedad demandante de amparo pretende que lo otorguemos aduciendo, a tal fin, que la Sentencia dictada, el 21 de diciembre de 1995, por la Sala de lo Contencioso-Administrativo (Sección Tercera) del Tribunal Superior de Justicia de Galicia, al aplicar el artículo 61.2 de la Ley general tributaria, en la redacción que a este precepto dio la Ley 18/1991 reguladora del impuesto sobre la renta de las personas físicas (Disposición adicional decimocuarta, apartado dos), en cuanto al recargo único del 50 por 100 de la deuda tributaria, vulneró su derecho a un procedimiento con todas las garantías del art. 24.2 CE, dado que tal recargo tributario tiene el carácter y la función de una verdadera sanción, de tal modo que se ha impuesto de plano y sin audiencia previa del contribuyente sancionado, es decir, sin las garantías procedimentales que para las sanciones administrativas se derivan del art. 25.1 CE. Tal recargo del 50 por 100, aplicado por el ingreso espontáneo (sin requerimiento previo de la Administración tributaria) pero fuera de plazo de la cuota tributaria adeudada por el impuesto sobre el valor añadido (IVA) soportado por la empresa demandante de amparo, fue confirmado en la vía económico-administrativa por el Acuerdo del Tribunal Económico-Administrativo Regional de Galicia de 30 de septiembre de 1993, a su vez declarado conforme a Derecho por la indicada Sentencia firme.

A este planteamiento de la demandante viene a adherirse el Ministerio Fiscal, quien postula la estimación de la demanda de amparo, por entender que el mencionado recargo, en la redacción señalada y a la sazón aplicable (ejercicio de 1992), encubre una verdadera sanción, dada su finalidad y función, que debía ajustarse a los principios tanto sustantivos (exigencia de culpabilidad del sancionado) como procedimentales (instrucción de verdadero procedimiento sancionador con trámite de audiencia del contribuyente).

Por su parte, el Abogado del Estado solicita en primer término que se circunscriba el amparo a su verdadero objeto, es decir, a la alegada vulneración del art. 24.1 CE, y siendo la lesión manifestada la que cobija este precepto constitucional, y no otra, a ello debe estarse, denegando el amparo por cuanto la Sentencia impugnada no incurre en dicha lesión del derecho fundamental al aplicar, de forma razonada, la legalidad tributaria vigente en cuanto a la aplicación al caso del controvertido recargo tributario del 50 por 100. De forma subsidiaria, y para el caso de superar esta alegación, propugna la desestimación del recurso porque entiende que dicho recargo no tiene el carácter represivo o sancionador que la parte demandante le asigna, de manera que no le son aplicables las garantías que para el ejercicio de la potestad administrativa sancionadora se desprenden del art. 25.1, en relación con el art. 24.2 de nuestra Constitución.

2. Planteados en el indicado sentido los términos del debate, conviene analizar la primera alegación del Abogado del Estado. Es cierto que ni este Tribunal ni las demás partes comparecidas en el proceso constitucional de amparo deben suplir las deficiencias formales en que el demandante haya incurrido en su escrito de demanda, de tal modo que procedan a reconstruir ésta y el fundamento de la queja. Pero también lo es que la demanda que inició este amparo sustentó la queja, tal como expusimos, en el carácter materialmente sancionador del recargo discutido, y partiendo de esta naturaleza sancionadora adujo indefensión por no haber sido seguido por la Administración tributaria el debido procedimiento formal con audiencia previa del interesado, es decir, del contribuyente afectado, invocando en tal sentido el art. 24 de la Constitución, sin mayor especificación, en algún pasaje de su escrito iniciador, planteamiento que ratificó en la fase de alegaciones del proceso que ahora decidimos.

Así las cosas, no podemos compartir la alegación de la Abogacía del Estado, atenida a una perspectiva estrictamente formal, por lo que debemos realizar el examen de fondo situados en el ámbito de debate que hemos indicado, procediendo, pues, a pronunciarnos sobre si el tan repetido recargo único del 50 por 100, en la redacción de la Ley 18/1991, aplicable y aplicada al caso, se acomoda a las exigencias constitucionales del art. 25.1 CE en relación con el art. 24.2 CE, por revestir el carácter material de sanción administrativa.

3. Por lo que a la cuestión de fondo se refiere, debe señalarse que ésta ha sido definitivamente resuelta por la STC 276/2000, de 16 de noviembre, en la cual se declaró la inconstitucionalidad del art. 61.2 LGT en la redacción que a este precepto dio la Disposición adicional decimocuarta, párrafo 2, de la Ley 18/1991, al establecer un recargo único del 50 por 100 para los ingresos correspondientes a declaraciones-liquidaciones o autoliquidaciones realizadas fuera de plazo sin requerimiento previo por parte de la Administración. En efecto, según afirmábamos en esta Sentencia ‒a cuya doctrina debemos remitirnos ahora‒, el recargo del 50 por 100 previsto en el citado precepto legal, en tanto que supone una medida restrictiva de derechos que se aplica en supuestos en los que ha existido una infracción de Ley y desempeña una función de castigo, no puede justificarse constitucionalmente más que como una sanción (FJ 5). Por ello sostuvimos que a estos recargos les resultan de aplicación las garantías materiales y procesales que se deducen de los arts. 25.1 y 24.2 CE lo que, a su vez, nos llevó a declarar la inconstitucionalidad de este precepto al comprobar que, si bien era respetuoso con las garantías de certeza que se derivan del principio de legalidad penal, no podía considerarse, sin embargo, acorde con las garantías que se deducen del art. 24.2 CE, pues la norma que lo consagra, no sólo no establece expresamente que deba aplicarse respetando estas garantías, sino que, dado su tenor literal, conduce justo a lo contrario, esto es, a su imposición de plano.

Con posterioridad, esta doctrina ha sido reiterada en las SSTC 307/2000, 312/2000, de 18 de diciembre; 23/2001, 25/2001, 26/2001, de 26 de enero; y 93/2001, de 2 de abril, dictadas en recursos de amparo.

Pues bien, la aplicación de esta doctrina al presente caso lleva a otorgar el amparo solicitado por cuanto, al haberse aplicado a la entidad demandante el referido recargo sin respetar las garantías procedimentales propias de los actos de naturaleza sancionadora, se ha infringido con ello el art. 24.2 CE y, en consecuencia, se ha vulnerado su derecho fundamental a no padecer indefensión en el procedimiento administrativo sancionador.

FALLO

En atención a todo lo expuesto, el Tribunal Constitucional, POR LA AUTORIDAD QUE LE CONFIERE LA CONSTITUCIÓN DE LA NACIÓN ESPAÑOLA,

Ha decidido

1.º Reconocer el derecho de la entidad recurrente en amparo a no padecer indefensión en el procedimiento administrativo sancionador (art. 24.2 CE).

2.º Anular la Sentencia de la Sala de lo Contencioso-Administrativo (Sección Tercera) del Tribunal Superior de Justicia de Galicia, de fecha 21 de diciembre de 1995, recaída en el recurso contencioso-administrativo núm. 8404/93, así como la Resolución dictada por el Tribunal Económico-Administrativo Regional de Galicia de 30 de septiembre de 1993, y la liquidación practicada con el núm. A 15600-92-52-601327-0 por la Dependencia de Gestión Tributaria de la Delegación en Galicia de la Agencia Estatal de la Administración Tributaria.

Publíquese esta Sentencia en el «Boletín Oficial del Estado».

Dada en Madrid, a veintitrés de mayo de dos mil dos.‒Manuel Jiménez de Parga y Cabrera.‒Tomás S. Vives Antón.‒Pablo García Manzano.‒Pablo Cachón Villar.‒Fernando Garrido Falla.‒Vicente Conde Martín de Hijas.‒Guillermo Jiménez Sánchez.‒María Emilia Casas Baamonde.‒Javier Delgado Barrio.‒Elisa Pérez Vera.‒Eugeni Gay Montalvo.‒Firmado y rubricado.