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En el recurso interpuesto por Don Daniel del Castillo Mora, Letrado de la Junta de Andalucía, en la representación que por su cargo ostenta, contra la negativa del Registrador de la Propiedad número 4 de Almería, Don Javier Brea Sierra, a practicar una inscripción en ejercicio de un derecho de retracto por parte de la Junta de Andalucía.

Hechos

I

Se presentó en el Registro de la Propiedad número 4 de Almería, con fecha 7 de julio de 2006, actas de ocupación y pago con objeto de dar cumplimiento a lo dispuesto en la resolución de 29 de julio de 2003 de la Viceconsejera de Medio Ambiente de la Junta de Andalucía, por la que se acordaba la adquisición mediante el ejercicio del derecho de retracto de una finca sita dentro de los limites del parque natural cabo de Gata-Nijar, de conformidad con lo previsto en el artículo 10.3 de la ley 4/89 de 27 de marzo de conservación de espacios naturales y de la flora y fauna silvestre. Dicho documento administrativo presentado fue objeto de calificación negativa en base a los siguientes hechos y fundamentos de derecho: «Calificado el documento que antecede, ha sido denegada su inscripción por apreciarse los siguientes defectos: 1. Haber transcurrido mas de un año desde la notificación de la transmisión, 10 de junio de 2002, y el acuerdo del ejercicio del retracto, 29 de julio de 2003. 2. No constar el consentimiento del titular registral Don Pedro Monje Roca, que debe ser prestado en escritura pública de venta de la finca, o bien, suplido dicho consentimiento mediante la correspondiente resolución judicial firme. Esta calificación se practica conforme a los siguientes hechos y fundamentos de derecho: Hechos El documento de referencia fue presentado el día 7 de julio del presente año bajo el asiento de presentación numero 267 del diario 22. El día 12 de julio fue suspendida su calificación por no acreditarse el pago, exención o no sujeción del impuesto correspondiente (artículos 254 255 de la Ley Hipotecaria). El día 18 de julio fue retirado dicho documento y reintegrado el 17 de agosto con la nota de liquidación del impuesto y la resolución de la Ilma. Viceconsejero de medio ambiente de la Junta de Andalucía de fecha 29 de julio de 2003, por la que se acordaba la adquisición de la finca mediante el ejercicio del derecho de retracto. Fundamentos de derecho. 1. La existencia del primer defecto deriva del artículo 10.3 de la ley 4/89 de 27 de marzo de conservación de espacios naturales y la flora y fauna silvestres, que establece que el ejercicio del derecho de retracto podrá ejercitarse en el plazo de un año a contar desde la correspondiente notificación de la transmisión. Dicha notificación se realizó el 10 de junio de 2002, mientras que el acuerdo de adquisición de la finca reprodujo el 29 de julio de 2003, es decir de forma extemporánea, ya que transcurrió mas de un año desde la notificación, por lo que no se cumple el plazo de un año que establece el citado artículo. Siendo el plazo señalado en la ley de carácter preclusivo, no cabe ejercitarse el derecho transcurrido dicho plazo. 2. En cuanto al segundo defecto, el principio de tracto sucesivo, artículos 20 y 40 de la ley hipotecaria, implica que el acto inscribible sea otorgado por el titular registral y, en su defecto, por la autoridad judicial mediante la correspondiente resolución judicial que supla su consentimiento. Estos principios no son sino consecuencia del principio de legitimación registral, artículos 1-3 y 38 de la Ley Hipotecaria. Sin cuestionar el derecho de retracto que tiene la agencia de medio ambiente y que viene reconocido en el artículo 10 de la ley 4/89 de 27 de marzo, el problema viene a la hora de ejercitar el mismo, ya que no existe un desarrollo normativo de dicho ejercicio. Para llenar este vacío normativo, no se puede acudir por analogía a la ley de expropiación forzosa por su carácter excepcional, artículo 4.2 del Código Civil, existiendo el principio de legitimación registral y la Ley de Enjuiciamiento Civil. Los citados artículos de la ley hipotecaria establecen que para inscribir un título por el que se transmita el dominio de un bien inmueble deberá estar inscrito el derecho de la persona que otorgue o en cuyo nombre se otorgue el referido acto, o bien suplido dicho consentimiento por sentencia contra la cual no se halle pendiente recurso de casación. Por otra parte, el artículo 249.7 de la Ley de Enjuiciamiento Civil dispone: 1. Se decidirá en juicio ordinario, cualquiera que sea su cuantía... 7.º Las que ejerciten una acción de retracto de cualquier tipo. También la Dirección General de los Registros y del Notariado, en Resoluciones de 9, 10 y 13 de diciembre de 2002, referentes a casos idénticos al que nos ocupa, estableció que el control del ejercicio del retracto en estos casos debe quedar reservada a los Tribunales Ordinarios, cuestión que, además, viene reforzada por el artículo 249.7.º de la Ley de Enjuiciamiento Civil. Siendo los defectos insubsanables no procede anotación de suspensión. La presente calificación negativa determina la prorroga del asiento de presentación por el plazo que señala el artículo 323.1.º de la Ley Hipotecaria. Contra la anterior calificación podrá interponerse recurso gubernativo ante la Dirección General de los Registros y del Notariado en el plazo de un mes, en la forma prevenida en los artículos 324 y siguientes de la Ley Hipotecaria o ser impugnadas directamente a los juzgados de esta capital, siendo de aplicación las normas del juicio verbal y observándose, en la medida que sean aplicables, las disposiciones contenidas en el artículo 328 de la Ley Hipotecaria. Alternativamente, podrá el interesado, conforme a lo dispuesto en el artículo 19 bis de la Ley Hipotecaria, ejercitar su derecho a solicitar una calificación subsidiaria por el Registrador que corresponda según el cuadro de sustituciones del que puede informarse en este Registro, en la forma y con los requisitos determinados en el Real decreto 1.039/2.003 de 1 de agosto y resolución de la misma fecha de la referida Dirección General de los Registros y del Notariado. Almería, 4 de septiembre de 2006.-El Registrador, Fdo. Javier Brea Sierra (firma legible). Por la presente le notifico como presentante/autorizante a los efectos oportunos y de conformidad con el artículo 322 de la Ley Hipotecaria, que el documento de referencia ha sido calificado con una nota del tenor literal que antecede. Almería 4 de septiembre de 2006.-El Registrador, Fdo. Javier Brea Sierra (firma ilegible)».

II

Don Daniel del Castillo Mora, Letrado de la Junta de Andalucía, en la representación que por su cargo ostenta, interpuso recurso contra la anterior nota de calificación por la que se denegaba a practica de la inscripción solicitada, en virtud de escrito de fecha 10 de octubre de 2006, en base a considerar, por un lado, que el derecho de retracto en espacios naturales debe ser considerado como una potestad administrativa que hunde su raíz en el artículo 45 de la Constitución. Por otro lado, considera el recurrente que el Registrador «al calificar los actos administrativos susceptibles de inscripción y asimismo la jurisdicción civil al resolver los recursos contra las citadas calificaciones registrales no puede entrar a conocer de cuestiones administrativas que por las más básicas normas procesales, Ley Orgánica del Poder Judicial, le están vedadas». En este sentido, finalmente, considera el recurrente que el Registrador no puede denegar la inscripción por que el retracto sea extemporáneo, porque ello incumbe a la naturaleza propia del acto administrativo. Esta valoración, afirma, es de una cuestión propia de la naturaleza intrínseca del acto administrativo, la forma en que se ha ejercitado, cuyo conocimiento no sólo le esta vedado a la jurisdicción civil, sino al mismo Registrador.

III

El Registrador emitió el informe el día 13 de octubre de 2006 y elevó el expediente a este Centro Directivo.

Fundamentos de Derecho

Vistos los artículos 1, 6, 18 y 324 y siguientes de la Ley Hipotecaria, 98 y 99 y del Reglamento Hipotecario, 249 de la Ley de Enjuiciamiento Civil, 1507 y 10 de la Ley 4/1989 de 27 de Marzo, de Conservación de Espacios Naturales y de la Flora y Fauna Silvestre, 57 de la Ley 30/1992, 1511 y 1518 del Código Civil, 24 de la Ley Andaluza 2/1989, de 18 de julio, por la que se aprueba el inventario de Espacios Naturales Protegidos de Andalucía, la Sentencia del Tribunal Constitucional 170/89, de 19 de octubre las Sentencias del Tribunal Supremo de de 7 de diciembre de 1973, 10 de junio de 1988, 17 de enero de 1992, 14 de octubre de 1993 y 14 de febrero y 20 de diciembre de 1994, 2 de febrero y 21 de septiembre de 1999, 3 de mayo y 10 de octubre de 2000 y 11 de julio y 20 de septiembre de 2001, las Sentencia de la Audiencia Provincial de Alicante de 14 de mayo de 2001 y las Resoluciones de la Dirección General de los Registros y del Notariado de 9, 10 y 13 de diciembre de 2002 y 27 de marzo de 2007. En el presente recurso se plantea si cabe practicar una inscripción en virtud del ejercicio de un derecho de retracto por parte de la Junta de Andalucía en virtud de resolución administrativa. El Registrador deniega la inscripción solicitada por considerar, además del ejercicio extemporáneo del derecho, que nos encontramos frente a un acto de administración que deberá ser resuelto por el juez competente y no ante un acto administrativo.

1. En primer lugar, de acuerdo con lo dispuesto en el artículo 18 de la Ley Hipotecaria y 98 y 99 del Reglamento Hipotecario, la calificación registral de los documentos expedidos por la autoridad administrativa se limitará a la competencia órgano, a la congruencia de la resolución con la clase del procedimiento seguido, a las formalidades extrínsecas del documento presentado, a los trámites e incidencias esenciales del procedimiento, a la relación de este con el titular registral y a los obstáculos que surjan del Registro. En este sentido, es reiterada la doctrina de este Centro Directivo en que, si bien es cierto el deber de colaboración de los Registradores con las diversas administraciones públicas, también es su deber y potestad calificadora la de verificar que todos los documentos administrativos inscribibles cumplen las exigencias del sistema registral español, entre las que esta, en lo que en nuestro caso se refiere, la competencia del órgano, incluido dentro del ámbito de calificación reconocido en cuanto a documentos administrativos en el artículo 99 del Reglamento Hipotecario.

2. Determinada la competencia calificadora del Registrador en relación a la competencia del órgano para la adopción del acto administrativo cuya inscripción se pretende, el primero de los problemas que plantea el presente recurso es el de dilucidar si el ejercicio por la Comunidad de Andalucía de un derecho de retracto establecido por la normativa administrativa autonómica para la protección de Espacios Naturales puede realizarse por la vía administrativa, o es necesario -a falta de acuerdo extrajudicial-ejercitarlo ante los Tribunales ordinarios, esto es, ante la jurisdicción civil. En este sentido, es doctrina de este Centro Directivo que el hecho de que un derecho de retracto tenga su origen en una norma administrativa, como es el que aquí se ejercita, no trae como consecuencia obligada que pueda ejercitarse mediante un procedimiento meramente administrativo, pues, como ha dicho el Tribunal Supremo (cfr. Sentencia de 10 de junio de 1988), a efectos de competencia atribuible a la jurisdicción civil y a la jurisdicción contencioso-administrativa, deben distinguirse los llamados «actos de la administración» de los «actos administrativos» pues, sentado que sólo estos últimos son susceptibles de la vía administrativa, dicha calificación la merecen solamente aquellos actos que, junto al requisito de emanar de la Administración Pública, sean consecuencia de un actuar de ésta con facultad de «imperium» o en el ejercicio de una potestad que solo ostentaría como persona jurídica-pública, y no como persona jurídica-privada; pues cuando la Administración contiende con el particular sobre cuestiones atributivas de propiedad sobre un bien originariamente privado, sin base en el ejercicio de facultades de expropiación forzosa, y concretamente, en relación a la titularidad, adquisición y contenido de la propiedad y demás derechos reales, deberá ser resuelto por el Juez ordinario, como consecuencia del principio secular básico en Derecho administrativo de atribuirse a la jurisdicción ordinaria la defensa del administrado frente a la injerencia sobre bienes de su propiedad, salvo cuando se ejerciten potestades administrativas, que inexcusablemente tienen que venir atribuidas mediante norma con rango de ley, de tal manera que, cuando -como en el presente caso-esa atribución no se produce, y la Administración actúa en relaciones de Derecho privado, como es la adquisición de bienes de tal índole, el control de esa situación administrativa debe quedar reservada a los Tribunales ordinarios, cuestión que, además, viene reforzada al establecerse en el artículo 249. 7 de la vigente Ley de Enjuiciamiento Civil que las acciones de ejercicio del derecho de retracto de cualquier tipo deben ventilarse en juicio declarativo ordinario y por el propio derecho hipotecario, artículada dicha protección a través del principio de legitimación registral de los artículos 1.3 y 38 de la Ley Hipotecaria. 3. Desestimado el primer motivo de impugnación, relativo al título hábil para proceder a la practica de la inscripción solicitada, y manteniendo, en consecuencia, el defecto insubsanable apreciado por el Registrador, no procede pronunciarse ya sobre la cuestión relativa al plazo de ejercicio del derecho de retracto que deberá ser, en su caso, objeto de consideración y pronunciamiento por parte del órgano judicial correspondiente dentro de su competencia de actuación y control del ejercicio del examinado derecho de retracto.

Por todo lo expuesto, esta Dirección General ha acordado desestimar el recurso interpuesto y confirmar la nota de calificación.

Contra esta resolución los legalmente legitimados pueden recurrir mediante demanda ante el Juzgado de lo civil de la capital de la Provincia del lugar donde radica el inmueble en el plazo de dos meses desde su notificación, siendo de aplicación las normas del juicio verbal, todo ello conforme a lo establecido en los artículos 325 y 328 de la Ley Hipotecaria.

Madrid, 16 de mayo de 2007.-La Directora General de los Registros y del Notariado, Pilar Blanco-Morales Limones.