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El Consejo de Ministros, en su reunión de 31 de octubre de 2019, ha adoptado, a propuesta de la Ministra para la Transición Ecológica, el acuerdo por el que se pone término a la hibernación de las instalaciones del almacenamiento subterráneo «Castor» acordando su desmantelamiento y se ordena el sellado y abandono definitivo de los pozos.
De acuerdo con lo dispuesto en el artículo 45 de la Ley 39/2015, de 1 de octubre, del Procedimiento Administrativo Común de las Administraciones Públicas, y en el apartado tercero de dicho acuerdo, se dispone su publicación en el «Boletín Oficial del Estado» como anexo a esta resolución.
Madrid, 6 de noviembre de 2019.–El Secretario de Estado de Energía, José Domínguez Abascal.
I
El Real Decreto-ley 13/2014, de 3 de octubre, por el que se adoptan medidas urgentes en relación con el sistema gasista y la titularidad de centrales nucleares, acordó la hibernación de las instalaciones del almacenamiento subterráneo «Castor» tras la ocurrencia de una serie de eventos sísmicos que motivaron la suspensión temporal de la operación del almacenamiento, decretada inicialmente por resolución de la Dirección General de Política Energética y Minas de 26 de septiembre de 2013 y prorrogada posteriormente por Resolución de fecha 18 de junio de 2014.
Como se señaló en la parte expositiva del citado Real Decreto-ley, los informes existentes en el momento de aprobarse el mismo no permitían emitir una conclusión definitiva sobre las eventuales consecuencias de una vuelta a la operación del almacenamiento subterráneo «Castor». Antes, al contrario, los citados informes recomendaban la realización de estudios adicionales que, sin perjuicio de las eventuales aportaciones de técnicos internacionales, permitieran disponer de una base sólida y coherente sobre la que tomar una decisión en relación con el futuro de la instalación en la que prime de manera determinante la seguridad de las personas, los bienes y del medio ambiente.
Por este motivo, el Real Decreto-ley acordó hibernar las instalaciones del almacenamiento subterráneo y asignó la administración de las instalaciones asociadas al mismo a la sociedad Enagás Transporte, S.A.U. (en adelante Enagás), correspondiéndole desde el 1 de diciembre de 2014 la realización de las operaciones necesarias para su mantenimiento y operatividad, así como la realización de los informes técnicos necesarios para determinar la correcta operatividad de la instalación y en su caso, de los trabajos necesarios para su desmantelamiento. Con dicha asignación se garantizaba la seguridad de las personas, los bienes y el medio ambiente y el correcto mantenimiento de la operatividad del almacenamiento subterráneo «Castor» optimizando los recursos disponibles por el sistema gasista.
Desde la asunción plena de la administración de las instalaciones y conforme requería el ya citado Real Decreto-ley 13/2014, de 3 de octubre, Enagás procedió a la hibernación de las instalaciones en tierra y en la plataforma marina del almacenamiento «Castor», siendo el objetivo fundamental de este proceso garantizar la integridad y seguridad de las instalaciones, las personas y el medio ambiente a la espera de la decisión definitiva que determinase su futuro. Enagás dio por finalizado el proceso de hibernación de las instalaciones en abril de 2016, proceso que sigue siendo supervisado y certificado periódicamente por la entidad independiente Lloyd's Register.
II
De acuerdo con lo previsto por el Real Decreto-ley 13/2014, de 3 de octubre, como parte de sus funciones de administrador, Enagás completaría los informes y estudios a los que se hacía referencia en la Resolución de la Dirección General de Política Energética y Minas de fecha 18 de junio de 2014, así como aquellos que se considerasen precisos para comprobar la correcta construcción, mantenimiento y utilización del almacenamiento, la verificación de la seguridad en el mantenimiento y operación de la instalación y la adquisición de conocimientos técnicos precisos para el desarrollo del almacenamiento. De este conocimiento debía obtenerse la profundidad de juicio precisa con la finalidad de adoptar la decisión definitiva que determine el futuro del almacenamiento, debiendo procederse al desmantelamiento cuando puedan existir riesgos para las personas, los bienes o el medio ambiente que lo aconsejen.
En cumplimiento de esta obligación, y como consecuencia de los eventos sísmicos que se registraron durante los meses de septiembre y octubre del año 2013 en el entorno del almacenamiento, Enagás planteó la realización de un estudio integrado de geología estructural, sismología y geomecánica para evaluar el origen y carácter de la sismicidad registrada en relación con las operaciones en el almacenamiento «Castor». Como resultado de ello, profesionales del Massachusetts Institute of Technology (MIT) y la Universidad de Harvard realizaron el informe denominado «Modelación Acoplada de Flujo y Geomecánica, y Evaluación de Sismicidad Inducida, en el Proyecto Castor de Almacenamiento de Gas. Informe Final», de 24 de abril de 2017.
Las conclusiones de este estudio ponen de manifiesto la existencia de riesgo sísmico en el caso de reanudarse las operaciones de almacenamiento de gas en «Castor», aludiendo a la posibilidad de terremotos de magnitud significativamente mayor a aquellos que motivaron la decisión de hibernar las instalaciones. El estudio destaca que en el momento de ser proyectada la construcción del almacén, no podía haberse alcanzado dicha conclusión con las metodologías de buena práctica profesional existentes. Asimismo, y para la hipótesis de que se decidiera la reanudación de las operaciones de almacenamiento, el informe resalta la extremada complejidad de definir límites de operatividad segura y fiable en términos de presiones, tasas o volúmenes de inyección en este escenario.
Así pues, dado que no es posible definir límites de operación que garanticen la seguridad en una eventual reanudación de las operaciones del almacenamiento y que existen riesgos evidentes para las personas, los bienes y el medio ambiente, resulta inviable integrar dichas instalaciones en una nueva concesión de almacenamiento.
III
Por otro lado, el Real Decreto-ley 13/2014, de 3 de octubre, señala que en la decisión por la que se ponga fin a la hibernación de las instalaciones del almacenamiento subterráneo «Castor», además de a los informes técnicos, se ha de atender a la evolución de la demanda de gas natural, debiendo la decisión adoptada garantizar la sostenibilidad económica y financiera del sistema gasista una vez garantizada de manera determinante la seguridad de las personas, los bienes y el medio ambiente. Así pues, una decisión de desmantelamiento debe resultar coherente con la evolución de la demanda de gas natural en España.
En efecto, el almacenamiento subterráneo «Castor» fue recogido en el documento «Planificación de los Sectores de la Electricidad y del Gas 2008-2016», aprobado por el Consejo de Ministros con fecha de 30 de mayo de 2008, con categoría «A, Urgente».
En el momento en que esta instalación se incluyó en la planificación, se consideró un escenario de demanda de gas natural que la realidad de los hechos posteriores ha evidenciado que se desviaba notablemente de la situación real. En concreto, en el documento de planificación para el periodo de 2008-2016 se estimaba una demanda de gas natural en el año 2016 de aproximadamente 650 TWh cuando en ese periodo la demanda real alcanzó únicamente 322 TWh.
Actualmente la demanda de gas natural en España se sitúa en torno a los 350 TWh, y no se esperan grandes incrementos en los próximos años. Esta demanda real del momento presente se encuentra lejos del máximo de 450 TWh del año 2008, momento en el que aún no había entrado en operación el almacenamiento «Castor», y aún más lejos de las previsiones contempladas en los documentos de planificación energética que condujeron a la construcción de esta instalación. Por tanto, ni en el momento actual ni en las previsiones futuras existen razones que justifiquen la inclusión del almacenamiento subterráneo «Castor» dentro de la planificación de infraestructuras gasistas.
Como consecuencia de su carácter innecesario en la actualidad, así como en cualquier futuro previsible, para suministrar la demanda de gas, el almacenamiento subterráneo «Castor» no proporcionaría beneficio alguno al sistema gasista derivado de su eventual utilización y se continuaría incurriendo en los costes derivados de las operaciones necesarias para el mantenimiento y operatividad de sus instalaciones. Por ello, la solución más favorable desde el punto de vista de la sostenibilidad económico-financiera del sistema gasista consiste en poner término a la hibernación e iniciar el desmantelamiento, toda vez que los costes de este último proceso deberían ser afrontados en todo caso al finalizar la vida útil del almacenamiento.
Todo ello permite concluir que una decisión que ponga término a la hibernación de las instalaciones del almacenamiento «Castor», y acuerde su desmantelamiento, no sólo protege la seguridad de las personas, los bienes y el medio ambiente, sino que es fruto de que tal instalación es innecesaria en la actualidad así como en el futuro, dadas las previsiones de consumo futuro de gas en nuestro país.
IV
La situación actual del almacenamiento «Castor» es de seguridad, y no se ha puesto de manifiesto ninguna actividad sísmica desde su hibernación. Este estado de hibernación técnica, implica que no hay entregas de gas del sistema, y que la instalación se encuentra completamente aislada de la red nacional de gasoductos. Además, desde su puesta en hibernación se mantiene una rutina de control permanente de los parámetros de presión y temperatura en el almacén con el objeto de supervisar la evolución del sellado.
A este estado de hibernación técnica de las instalaciones se llegó en abril de 2016. El proceso de hibernación fue supervisado y certificado por la empresa independiente Lloyd's Register que, en el informe final presentado en diciembre de 2016, certifica que las instalaciones están hibernadas de forma segura, siempre que se cumplan los controles de monitorización establecidos. A tal efecto, Lloyd's Register realiza inspecciones anuales para cerciorarse de que se mantiene la integridad y seguridad de todas las instalaciones. Por su parte Enagás, como responsable técnico de la seguridad de la instalación realiza mensualmente un informe sobre la situación de la misma que remite tanto a la Dirección General de Política Energética y Minas como a la Dependencia del Área de Industria y Energía de la Subdelegación del Gobierno en Castellón.
En esta situación de hibernación, los 13 pozos del almacenamiento se encuentran sellados de manera temporal, no permanente, mediante el emplazamiento de dos tapones mecánicos a diferentes profundidades. Este proceso de abandono temporal se completó siguiendo los estándares reconocidos por la industria del petróleo y gas.
No obstante, al no tratarse en su día de un abandono definitivo sino de una solución temporal, se instalaron unos tapones cuya vida útil está próxima a completarse (se estima entre dos y cuatro años y se instalaron en abril de 2016).
Dado que en ningún escenario futuro se prevé un incremento del consumo de gas en España, y por tanto una eventual puesta en funcionamiento de la instalación, y dado que los tapones provisionales están próximos a alcanzar el límite máximo de su vida útil, éstos deben ser sustituidos por unos definitivos que garanticen la seguridad y tranquilidad de todos los ciudadanos.
Bajo esta perspectiva, considerando la falta de viabilidad y necesidad de la opción de integrar las instalaciones de almacenamiento en una nueva concesión, mantener la situación actual de hibernación de las instalaciones únicamente aplazaría la ejecución del abandono definitivo, lo que implicaría incurrir en costes adicionales durante un periodo indeterminado.
Todo ello justifica adoptar una solución permanente que implique poner término a la hibernación de la instalación y acordar su desmantelamiento. Dicho desmantelamiento debe efectuarse necesariamente por fases, siendo la primera de ellas, el sellado y abandono definitivo de los pozos del almacenamiento.
V
El artículo 1.2 del Real Decreto-ley 13/2014, de 3 de octubre, establece que mediante acuerdo del Consejo de Ministros se podrá poner término a la hibernación del almacenamiento, previa valoración motivada de los resultados de los correspondientes estudios técnicos y atendiendo a la evolución de la demanda de gas natural debiendo, la decisión adoptada, garantizar la sostenibilidad económica y financiera del sistema gasista y primar, de manera determinante, la seguridad de las personas, los bienes y el medio ambiente.
A la vista de lo anteriormente referido, en el presente acuerdo se adopta la decisión de poner fin a la hibernación de las instalaciones del almacenamiento subterráneo «Castor» acordando el desmantelamiento del almacenamiento y ordenando que, como primera fase de dicho desmantelamiento, se proceda al sellado y abandono definitivo de los pozos del almacenamiento. Esta tarea, de acuerdo con lo establecido en el artículo 3.2 del citado Real Decreto-ley 13/2014, corresponde llevarla a la práctica a la empresa Enagás Transporte, S.A.U.
Por todo lo anteriormente expuesto y en cumplimiento del artículo 1 del Real Decreto-ley 13/2014, de 3 de octubre, por el que se adoptan medidas urgentes en relación con el sistema gasista y la titularidad de centrales nucleares, a propuesta de la Ministra para la Transición Ecológica, el Consejo de Ministros, en su reunión del día 31 de octubre de 2019, ha adoptado el siguiente acuerdo:
De acuerdo con lo establecido en el artículo 1.2 del Real Decreto-ley 13/2014, de 3 de octubre, por el que se adoptan medidas urgentes en relación con el sistema gasista y la titularidad de centrales nucleares, se pone término a la hibernación de las instalaciones del almacenamiento subterráneo de gas denominado «Castor» y se acuerda el desmantelamiento del almacenamiento.
Se encomiendan a Enagás Transporte, S.A.U., todas las labores de desmantelamiento de conformidad con lo dispuesto en el artículo 3.2 del Real Decreto-ley 13/2014, de 3 de octubre, entendiéndose incluidas todas las operaciones necesarias para el mantenimiento y operatividad de las instalaciones a las que se refiere el citado artículo hasta que concluya la última fase del desmantelamiento.
1. Como primera fase del desmantelamiento Enagás Transporte, S.A.U., deberá proceder al sellado y abandono definitivo de los pozos del almacenamiento subterráneo «Castor».
2. En el plazo de seis meses desde la eficacia de este acuerdo, Enagás Transporte, S.A.U., remitirá al Ministerio para la Transición Ecológica la documentación técnica necesaria para iniciar la tramitación del expediente de autorización de los trabajos de sellado y abandono definitivo de los pozos del almacenamiento.
3. Se habilita al titular del Ministerio para la Transición Ecológica para dictar, en el ámbito de sus competencias, previo informe de la Comisión Delegada del Gobierno para Asuntos Económicos, las instrucciones necesarias para el cumplimiento de este acuerdo, así como para ordenar las sucesivas fases del desmantelamiento.
El presente acuerdo se publicará en el «Boletín Oficial del Estado» y surtirá sus efectos desde el día siguiente al de su aprobación por el Consejo de Ministros.
El presente acuerdo pone fin a la vía administrativa, de conformidad con lo dispuesto en el artículo 114 de la Ley 39/2015, de 1 de octubre, del Procedimiento Administrativo Común de las Administraciones Públicas. Contra el mismo podrá interponerse recurso contencioso-administrativo ante la Sala de lo Contencioso-Administrativo del Tribunal Supremo, en el plazo de dos meses, a contar desde el día siguiente al de la publicación en el «Boletín Oficial del Estado» del presente acuerdo, de conformidad con el artículo 46.1 de la Ley 29/1998, de 13 de julio, reguladora de la Jurisdicción Contencioso-administrativa.
De acuerdo con lo dispuesto en el artículo 124.1 de la citada Ley 39/2015, de 1 de octubre, también podrá interponerse potestativamente recurso de reposición ante el Consejo de Ministros, en el plazo de un mes, a contar desde el día siguiente al de la publicación en el «Boletín Oficial del Estado» del presente acuerdo, significándose que, en caso de presentar recurso de reposición, no se podrá interponer recurso contencioso-administrativo hasta que se resuelva expresamente el recurso de reposición o se produzca la desestimación presunta del mismo, en virtud de lo dispuesto en el artículo 123.2 de la citada Ley 39/2015, de 1 de octubre.
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