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Comentario

El art. 25.1 de la Constitución constitucionaliza el principio de legalidad penal de manera tal que prohíbe que la punibilidad de una acción u omisión esté basada en normas distintas o de rango inferior a las legislativas. Se infiere también de tal precepto que la acción u omisión han de estar tipificadas como delito o falta en la legislación penal (principio de tipicidad) y, asimismo, que la Ley penal que contenga la tipificación del delito o falta y su correspondiente pena ha de estar vigente en el momento de producirse la acción u omisión.

En virtud de este art. 25.1 cualquier ciudadano tiene el derecho fundamental, susceptible de ser protegido por el recurso de amparo constitucional, a no ser condenado por una acción u omisión tipificada y penada por ley que no esté vigente en el momento de producirse aquélla (nullum crimen, nulla poena sine praevia lege).

En esta sentencia se analiza si del art. 25.1 se infiere que este precepto reconozca a los ciudadanos un derecho fundamental a la aplicación retroactiva de una Ley penal más favorable que la anteriormente vigente.

El principio de legalidad penal contenido en el art. 25.1 exige que la tipificación del delito y la fijación de la pena se hagan por norma legal y, por consiguiente, que la eventual extinción o modificación del tipo o la alteración de la pena hayan de realizarse asimismo por norma de igual rango.

Ni siquiera sucede en el presente caso que el artículo del Código Penal aplicable sea de aquellos que completan su tipo con remisión a disposiciones reglamentarias, para la integración del tipo, supuestos en los que las "disposiciones" o los "reglamentos" complementarios podrían ser alterados por otros posteriores de su misma naturaleza. Por el contrario, el delito de apropiación indebida, como autor del cual fue condenado el recurrente por la Audiencia de Córdoba, está perfectamente tipificado por el art. 535 del Código y penado por el art. 528.1, esto es, por dos preceptos de una Ley que sólo por otra norma del mismo rango puede ser modificada, pero no por un Decreto, como es el caso del de 5 de octubre de 1979 (Decreto 2299/79), cuya aplicación retroactiva pretende sin fundamento el recurrente.

Fallo: se deniega el amparo solicitado.

Comentario

El derecho fundamental objeto de análisis en esta resolución es el proclamado en el art. 25.1 C.E, por infracción del principio de legalidad, es decir, por falta de cobertura legal de las sanciones impuestas a los recurrentes por la Administración, vulneración que asume la Sala sentenciadora al confirmar las referidas sanciones en vía contencioso-administrativa.

La doctrina del Tribunal Constitucional respecto de esta cuestión parte de la constatación de que el derecho fundamental enunciado en el art. 25.1 C.E. extiende la regla nullum crimen, nulla poena sine lege al ámbito del ordenamiento administrativo sancionador y comprende una doble garantía. La primera, de alcance material y absoluto, se refiere a la imperiosa exigencia de la predeterminación normativa de las conductas ilícitas y de las sanciones correspondientes, es decir, la existencia de preceptos jurídicos (lex previa) que permitan predecir con el suficiente grado de certeza (lex certa) dichas conductas, y se sepa a qué atenerse en cuanto a la aneja responsabilidad y a la eventual sanción; la otra, de alcance formal, hace referencia al rango necesario de las normas tipificadoras de dichas conductas y sanciones, toda vez que el Tribunal Constitucional ha señalado reiteradamente que el término "legislación vigente" contenido en dicho art. 25.1 es expresivo de una reserva de Ley en materia sancionadora.

Respecto de esta segunda garantía el Tribunal ha venido reconociéndole una eficacia relativa o limitada, en el sentido de permitir un mayor margen de actuación al Ejecutivo en la tipificación de ilícitos y sanciones administrativas, por razones que atañen en lo esencial al modelo constitucional de distribución de potestades públicas y al carácter, en cierto modo insuprimible, de la potestad reglamentaria en ciertas materias.

Por último, señalar que la garantía de predeterminación normativa de los ilícitos y de las sanciones correspondientes tiene "como precipitado y complemento la de tipicidad, que impide que el órgano sancionador actúe frente a comportamientos que se sitúan fuera de las fronteras que demarca la norma sancionadora", teniendo en cuenta que como quiera que dicha frontera es, en mayor o menor medida, ineludiblemente borrosa, por razones ya de carácter abstracto de la norma, ya de la propia vaguedad y versatilidad del lenguaje, el respeto del órgano administrativo sancionador al irrenunciable postulado del art. 25.1 C.E. deberá analizarse, más allá del canon de interdicción de la arbitrariedad, el error patente o la manifiesta irrazonabilidad, propio del derecho a la tutela judicial efectiva, con el prisma de la razonabilidad que imponen los principios de seguridad jurídica y de legitimidad de la configuración de los comportamientos ilícitos que son los que sustentan el principio de legalidad.

Fallo: se otorga el amparo, se declara el derecho de los recurrentes a la tutela judicial efectiva y al principio de legalidad en materia sancionadora. Se declara la nulidad de las resoluciones judiciales y Administrativas y por tanto las sanciones que se impusieron.

Comentario

El Tribunal Constitucional ha dejado sentado expresamente que no es posible exigir la reserva de Ley de manera retroactiva para anular o considerar nulas disposiciones reglamentarias reguladoras de materias y de situaciones respecto de las cuales tal reserva no existía, de acuerdo con el derecho preconstitucional.

Y, centrándose en las disposiciones sancionadoras, que el principio de legalidad, que se traduce en la reserva absoluta de Ley, no incide en disposiciones o actos nacidos al mundo del derecho con anterioridad al momento en que la Constitución fue promulgada, aun cuando las habilitaciones ilimitadas a la potestad reglamentaria y las deslegalizaciones realizadas por leyes preconstitucionales, incompatibles con el art. 25.1 CE, deben entenderse caducadas por derogación desde la entrada en vigor de ésta y no cabe, a partir de la Constitución, tipificar nuevas infracciones ni introducir nuevas sanciones, o alterar el cuadro de las existentes mediante una norma reglamentaria cuyo contenido no esté suficientemente predeterminado por otra norma de rango legal, con la estricta excepción, del supuesto en que una norma reglamentaria sancionadora constituya una "reiteración de las reglas sancionadoras establecidas en otras normas más generales, por aplicación a una materia singularizada incluida en el ámbito genérico de aquéllas", pues cuando la norma reglamentaria posconstitucional se limita, sin innovación del sistema de infracciones y sanciones en vigor, a aplicar ese sistema preestablecido al objeto particularizado de su propia regulación material, no cabe entonces hablar propiamente de remisión normativa a favor de aquella disposición, ya que la remisión implica la potestad conferida por la norma de reenvío de innovar, en alguna medida, el ordenamiento por parte de quien la utiliza.

El Tribunal Constitucional se manifiesta contundente al entender que fuera de esta excepción, permitir que se actualicen las normas reglamentarias sancionadoras preconstitucionales, por la misma vía reglamentaria, supone alterar el sistema constitucional de producción de normas jurídicas, con el perverso efecto de mantener in aeternum, después de la Constitución, infracciones que carecen de cobertura legal.

La pervivencia de normas reglamentarias sancionadoras preconstitucionales tiene como valladar infranqueable la imposibilidad de que se actualicen luego por la misma vía, no respetando así el sistema constitucional de producción de normas, hasta el punto de vedar incluso la viabilidad de un reglamento posterior a la Constitución que se redujera a reproducir el contenido de la regulación anterior. En caso contrario se produciría el efecto perverso de mantener ad calendas graecas después de la Constitución infracciones que, se mire como se mire, carecen de la necesaria cobertura legal.

Fallo: se otorga parcialmente el amparo, se declara el derecho de la sociedad recurrente a la legalidad en materia sancionadora.

Comentario

Se discute la constitucionalidad del precepto del estatuto catalán del consumidor que establece que las infracciones administrativas tipificadas en esa ley se calificarán como leves, graves o muy graves en función de unos criterios que deben ser valorados en la fase de aplicación.

Según doctrina constitucional consolidada, el derecho a la legalidad sancionadora "comprende una doble garantía. La primera, de orden material y alcance absoluto, tanto por lo que se refiere al ámbito estrictamente penal como al de las sanciones administrativas, refleja la especial trascendencia del principio de seguridad en dichos ámbitos limitativos de la libertad individual y se traduce en la imperiosa exigencia de predeterminación normativa de las conductas ilícitas y de las sanciones correspondientes. La segunda, de carácter formal, se refiere al rango necesario de las normas tipificadoras de aquellas conductas y reguladoras de estas sanciones, por cuanto, como este Tribunal ha señalado reiteradamente, el término "legislación vigente" contenido en dicho art. 25.1 es expresivo de una reserva de Ley en materia sancionadora".

En relación con la vertiente material de este derecho, hemos puesto de relieve que "la necesidad de que la ley predetermine suficientemente las infracciones y las sanciones, así como la correspondencia entre unas y otras, no implica un automatismo tal que suponga la exclusión de todo poder de apreciación por parte de los órganos administrativos a la hora de imponer una sanción concreta", pero en modo alguno cabe encomendar por entero tal correspondencia a la discrecionalidad judicial o administrativa, "ya que ello equivaldría a una simple habilitación en blanco a la Administración por norma legal vacía de contenido material propio".

Consecuentemente, el artículo 25.1 CE limita, no ya el ejercicio administrativo de la discrecionalidad, sino su atribución misma por parte del legislador. En particular, para el caso de leyes que remiten la calificación de las infracciones como leves, graves o muy graves a un órgano administrativo, hemos declarado: "la graduación de las sanciones o calificación ad hoc de las infracciones no resulta acorde con el principio de taxatividad en cuanto que no garantiza mínimamente la seguridad jurídica de los ciudadanos, quienes ignoran las consecuencias que han de seguirse de la realización de una conducta genéricamente tipificada como infracción administrativa" (STC 252/2006, de 25 de julio, FJ 4, que remite a la STC 100/2003, de 2 de julio).

Es claro que el precepto cuestionado traslada la calificación de las infracciones a un momento aplicativo posterior y, por ende, externo a la previsión legal en contra de la vertiente material del derecho a la legalidad sancionadora recogido en el artículo 25.1 CE.

Fallo: se estima la cuestión de inconstitucionalidad y, en su virtud, se declara inconstitucional y nulo el artículo 30 de la Ley del Parlamento de Cataluña 3/1993, de 5 de marzo, del estatuto del consumidor, en el inciso que establece que las infracciones a dicha Ley "se calificarán como leves, graves o muy graves en función del riesgo que supongan para la salud o seguridad de los consumidores, con especial atención a las de los que están especialmente protegidos por la presente Ley, en función de la cuantía del beneficio obtenido como consecuencia directa o indirecta de la infracción, en función de la situación de predominio del infractor en algún sector del mercado y en función de su reincidencia".

Comentario

Constituye doctrina del Tribunal Constitucional que la existencia de una cobertura legal expresa y clara de la injerencia del poder público en la libertad individual es un requisito previo e insoslayable, de modo que si existe sólo esa previsión legal y si la misma explicita suficientemente la extensión y el contenido de la privación de libertad impuesta puede, después, valorarse si su concreta aplicación resulta proporcionada, ponderando el sacrificio generado en la esfera del recurrente con los fines públicos que se pretenden alcanzar en la regulación aplicada, todo ello de acuerdo con el principio favor libertatis o in dubio pro libertate, que lleva a la elección y aplicación, en caso de duda, de la norma menos restrictiva de la libertad.

Partiendo de esta doctrina el Tribunal para resolver la demanda planteada formuló las siguientes consideraciones:

a) Respecto del principio de legalidad en el ámbito de las medidas limitativas de derechos fundamentales: que la previsión legal de una medida limitativa de derechos fundamentales es condición de su legitimidad constitucional, proyectando este postulado sobre una serie de derechos fundamentales, específicamente también sobre el derecho a la libertad personal.

b) Que dentro del derecho a la libertad y en relación con la medida de prisión provisional: que la exigencia general de habilitación legal supone que la decisión judicial de decretar, mantener o prorrogar la prisión provisional ha de estar prevista en uno de los supuestos legales y que ha de adoptarse mediante el procedimiento legalmente regulado.

c) Para tener por cumplida la exigencia de la previa habilitación legal de toda medida restrictiva del derecho fundamental: que la ley debe definir las modalidades y extensión del ejercicio del poder otorgado con la suficiente claridad para aportar al individuo una protección adecuada contra la arbitrariedad.

Constatada la ausencia de una norma legal orgánica (art. 81.1 CE) habilitante de la adopción de la prisión provisional, tras sentencia no firme de absolución por eximente completa con imposición de medida de seguridad de internamiento, su consecuencia no podía ser otra que la declaración de haberse vulnerado el derecho a la libertad personal (art. 17.1 CE) del recurrente, con otorgamiento del amparo solicitado.

Fallo: se otorga el amparo, se declara que se ha vulnerado el derecho y se declara la nulidad de las resoluciones judiciales.

Comentario

Esta sentencia resuelve un recurso de amparo interpuesto contra auto que desestimó el recurso de apelación interpuesto contra auto que acordó prisión provisional incondicional para el recurrente. Se alega que se han vulnerado el derecho fundamental a la legalidad penal, art. 25.1 CE, el derecho a la participación política y a la representación, art. 23 CE, derecho a la libertad personal, art. 17.1 CE, y otros derechos fundamentales

Si bien se declara la inadmisión del recurso en relación con el derecho a la legalidad penal, el Tribunal considera que dentro del análisis sobre la vulneración del derecho reconocido en el art. 17 CE debe englobarse “la denuncia relativa a la vulneración del principio de legalidad en materia penal, al entender que la lesión que realmente se denuncia es la ausencia del presupuesto sustentador de la prisión provisional acordada respecto del recurrente”.

Se argumenta que la prisión provisional se adoptó sin haber indicios verdaderos de que se participara en el delito. En primer lugar, el Tribunal indica que la motivación de la adopción de medidas cautelares como la prisión provisional puede remitir a otra resolución judicial si tiene por “presupuesto los mismos indicios racionales de criminalidad respecto de semejantes hechos delictivos, además de igual calificación jurídica provisional que la anterior” (STC 50/2019, de 9 de abril, FJ 4 a).

El Tribunal recuerda el parámetro de control establecido por su doctrina. En este sentido, el Tribunal no lleva a cabo un control de los factores y circunstancias que han tenido en cuenta los órganos jurisdiccionales, sino que el control que realiza es externo y se limita a cotejar la suficiencia y razonabilidad de la argumentación judicial, entendiendo en este caso que el razonamiento no incurre en “una inadmisible falta de individualización o en una parquedad argumental incompatible con la exigencia constitucional de motivación”, ni se aprecian quiebras lógicas en la argumentación o consideraciones manifiestamente infundadas.

El demandante entiende que no hay riesgo de reiteración delictiva y fuga, finalidad que legitima la prisión provisional. El Tribunal recuerda al respecto que deben ponderarse las circunstancias procesales del caso e individualizar en cada caso el sentido que tiene la proximidad del juicio oral. Le confiere al transcurso del tiempo un valor ambivalente, considerando el Tribunal Constitucional que la consolidación de la imputación incrementa el riesgo de fuga, e, igualmente, cuando se acerca la fecha de celebración del juicio oral puede incrementarse este riesgo. Dado que el control que realiza el Tribunal es externo, no puede profundizar más en el control de la fundamentación de la decisión que acuerde la prisión provisional, más allá de constatar que las resoluciones tienen un fin constitucionalmente legítimo y que se han ponderado de manera conjunta las circunstancias del caso (STC 35/2007, de 12 de febrero, FJ 4). El Tribunal cita la STC 50/2019 por la similitud con este caso. La medida cautelar de prisión “ha de fundarse en un juicio de pronóstico de mayor rango temporal (pues se trata de asegurar la íntegra tramitación del proceso) y ha de tener en cuenta, por ello, otros factores concurrentes que indiquen cuál puede ser la pauta plausible de comportamiento futuro” [FJ 5 a)].

Respecto a la reiteración delictiva, el demandante alega que “el referido riesgo carece de cualquier tipo de fundamento objetivo” y que “la apreciación de ese peligro se contradice con la realidad de los hechos, toda vez que durante el tiempo que ha permanecido en libertad, el demandante no ha desarrollado actividad alguna que denote el peligro de reiteración delictual apreciado” y señala que el motivo real de su encarcelamiento provisional es “la toma en consideración de la ideología independentista que profesa”, afirmando falta de neutralidad.

El Tribunal indica, en primer lugar, que habiendo peligro de fuga no es necesaria la concurrencia del riesgo de reincidencia para la privación cautelar de libertad. Nuevamente, en todo caso, el Tribunal debe limitarse a valorar si la argumentación para sustentar el riesgo de reiteración delictiva no es manifiestamente irrazonable. Tampoco es propio de la jurisdicción del Tribunal revisar los “juicios de intenciones que las partes realizan acerca de eventuales motivaciones ocultas que, en su particular opinión, pueden explicar las resoluciones judiciales más allá de lo que se exterioriza en su fundamentación jurídica”. El Tribunal indica que las resoluciones tienen una motivación externa que hace evidente que la medida cautelar tiene una finalidad constitucionalmente legítima y que no puede sostenerse sobre estas que la medida se ha adoptado debido a la ideología del demandante. Las alegaciones sobre el “motivo real” no tienen contenido argumental suficiente. El Tribunal constata que “el auto de procesamiento de 21 de marzo de 2018 es una resolución extensamente fundada” y que la imputación formal no supone que la instrucción se detenga, sino que se puede ya delimitar el ámbito objetivo y subjetivo de los hechos atribuidos. 

Respecto a la alegación del recurrente en amparo de que la medida cautelar de prisión provisional y sin fianza vulnera sus derechos políticos y los de la ciudadanía a la que representa, el Tribunal recuerda su jurisprudencia y la doctrina del TEDH, afirmando que “las decisiones judiciales que acuerden la imposición o el mantenimiento de una privación cautelar de libertad a un parlamentario o a un candidato en unas elecciones legislativas han de estar suficiente y razonablemente motivadas, en el sentido de que han de ponderar la injerencia de la medida adoptada en el derecho fundamental a acceder a los cargos públicos en condiciones de igualdad y con los requisitos que señalen las leyes”. El control que realiza el Tribunal se limita a si la resolución está motivada y a si la motivación respeta el contenido esencial del derecho fundamental [STC 155/2019, FJ 16 A)]. 

Una vez se constata que la adopción de la medida de prisión provisional cumple las exigencias del principio de legalidad y responde a fines constitucionalmente legítimos, debe valorarse la proporcionalidad de la medida cautelar en relación con el derecho fundamental al acceso y al ejercicio del cargo público, siendo uno de los factores a valorar que exista un recurso para poder impugnar la medida de prisión de manera efectiva [STC 155/2019, FJ 18 A)]. Un factor que se considera para la ponderación de la injerencia de la medida cautelar en el derecho al acceso y al ejercicio del cargo público es la duración de la prisión provisional [STC 155/2019, FJ 19 A)]. También deben considerarse las repercusiones en el ejercicio del derecho de acceso a un cargo público representativa por una medida de prisión provisional [STC 155/2019, FJ 20 A)].

Por último, se analiza si se han valorado por los órganos judiciales otras medidas alternativas; en este caso, en las resoluciones judiciales impugnadas se razona de manera concreta e individualizada la exclusión de otras medidas alternativas. Por otra parte, la argumentación de la decisión judicial satisface la exigencia de proporcionalidad.

Por otra parte, el voto particular formulado por los magistrados don Fernando Valdés Dal-Ré y don Juan Antonio Xiol Ríos y la magistrada doña María Luisa Balaguer Callejón expresa que “la función de este Tribunal en los procedimientos de amparo cuando se invoca un derecho sustantivo no se agota en un mero control externo del razonamiento de las resoluciones impugnadas, sino que, como máximo interprete en materia de garantías constitucionales [art. 123.1 CE, en relación con los arts. 53.2 y 161.1 b) CE, art. 5.1 LOPJ y art. 1 LOTC], tiene una plenitud de jurisdicción para establecer el parámetro de protección de ese derecho sustantivo”. Consideran los magistrados unos criterios que deberían haberse tenido en cuenta al realizar el juicio de proporcionalidad: “la relevancia en abstracto de los intereses constitucionales en conflicto”, valorándose el peso específico de los intereses; “la intensidad de la afectación al interés constitucional sacrificado”; y “la posibilidad de protección del interés constitucional prevalente con alternativas menos lesivas para el interés constitucional sacrificado”.