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Comentario

En esta primera sentencia, el Tribunal ha de resolver un recurso de amparo cuyo objeto central "se reduce a constatar si cuando la ejecución forzosa realizada en un procedimiento administrativo por la Administración, en virtud de la llamada autotutela de ejecutar sus propias decisiones, requiere la entrada o el registro en el domicilio de una persona, para llevarlo a cabo basta el título que ordena la ejecución o es preciso dar cumplimiento a los requisitos del artículo 18 de la Constitución" (FJ 4).

Para dar respuesta a esta cuestión, en primer lugar el Tribunal señala que "el art. 18.2 de la Constitución contiene dos reglas distintas... Contempladas desde esta perspectiva las cosas, puede extraerse la conclusión de que en toda actividad de ejecución de Sentencias o decisiones llevada a cabo por los órganos públicos, en que se produce, bien que necesariamente, el ingreso de los órganos ejecutores en un domicilio privado, se realiza en mayor o menor medida una inquisición de éste. De la facultad que el titular del derecho sobre el domicilio tiene de impedir la entrada en él es consecuencia que la resolución judicial o la resolución administrativa que ordenan una ejecución que sólo puede llevarse a cabo ingresando en un domicilio privado, por sí solas no conllevan el mandato y la autorización del ingreso, de suerte que cuando éste es negado por el titular debe obtenerse una nueva resolución judicial que autorice la entrada y las actividades que una vez dentro del domicilio pueden ser realizadas. La regla anterior no es aplicable únicamente a los casos en que se trata de una resolución tomada por la Administración en virtud de un principio de autotutela administrativa, como ocurre en el presente caso. A la misma conclusión se puede llegar cuando la decisión que se ejecuta es una resolución de la jurisdicción ordinaria en materia civil. Si los agentes judiciales encargados de llevar, por ejemplo, a cabo un desahucio o un embargo encuentran cerrada la puerta o el acceso de un domicilio, sólo en virtud de una específica resolución judicial pueden entrar. Por consiguiente, el hecho de encontrarse ejecutando una decisión, judicial o administrativa, legalmente adoptada, no permite la entrada y el registro en un domicilio particular. Sin consentimiento del titular o resolución judicial, el acto es ilícito y constituye violación del derecho, salvo el caso de flagrante delito y salvo naturalmente las hipótesis que generan causas de justificación como puede ocurrir con el estado de necesidad" (FJ 5).

Fallo. Se estima parcialmente el recurso reconociendo el derecho fundamental a la inviolabilidad del domicilio y a impedir la entrada y el registro del mismo sin su consentimiento o, en defecto de éste, sin una resolución judicial expresa y desestimar el recurso en todo lo demás.

Voto particular discrepante del Magistrado Francisco Rubio Llorente.

El Magistrado Francisco Rubio Llorente discrepa con la opinión mayoritaria y entendiendo que el recurso debió ser desestimado porque entendió que el derecho a la inviolabilidad del domicilio quedó suficientemente asegurado pues no se adivina qué protección adicional de sus derechos habría obtenido la recurrente si hubiera logrado de la Administración la exhibición de un mandamiento expedido por otro Juez carente de competencia para controlar la legalidad de la actuación administrativa. La ejecutoriedad del acuerdo administrativo de desalojo no implica contradicción alguna con el derecho a la inviolabilidad del domicilio de quien, como en el presente caso sucede, fue notificado de tal acuerdo y tuvo la posibilidad de buscar y obtener frente a él el amparo judicial.

Comentario

En esta sentencia, una de las cuestiones que el Tribunal ha de resolver es sobre la supuesta violación del derecho a la tutela judicial efectiva (en conexión con el derecho a la igualdad y a la presunción de inocencia). "Se argumenta, como se recoge en los antecedentes, con la afirmación de que, al permitir la ejecución de un acto administrativo impugnado ante la jurisdicción contencioso-administrativa, el Juez de Instrucción de Benidorm abdicó de su deber de examinar la licitud de tal acto, allanándose simplemente a lo solicitado por la Administración, a la que se coloca así en una indebida situación de superioridad respecto del administrado, cuya culpabilidad se da por supuesta" (FJ 2).

"...Estos equívocos surgen, además, de un defectuoso entendimiento de las facultades ejercidas por el Juez al amparo de lo dispuesto en el art. 87.2 de la Ley Orgánica del Poder Judicial. Tal norma, en efecto, no ha sustraído a la jurisdicción contencioso-administrativa el control de legalidad de los actos de la Administración cuya ejecución exige la entrada en un domicilio para atribuirlo al Juez de instrucción que ha de acordar esa entrada. El control de legalidad de estos actos, como el de toda la actuación administrativa, sigue siendo competencia específica de esta jurisdicción, que es también la única que puede acordar la suspensión de lo resuelto por la Administración. El Juez de Instrucción actúa en estos supuestos como garante del derecho fundamental a la inviolabilidad del domicilio y, en consecuencia, lo único que ha de asegurar es que requiere efectivamente la entrada en él la ejecución de un acto que prima facie, parece dictado por autoridad competente en ejercicio de facultades propias, garantizando al tiempo que esa irrupción en el ámbito de la intimidad se produzca sin más limitaciones de ésta (o de otros derechos fundamentales de los ocupantes) que aquellas que sean estrictamente indispensable para ejecutar la resolución administrativa. No se reprocha al Juez de Instrucción de Benidorm el incumplimiento de ninguno de estos deberes y en consecuencia carece de fundamento la afirmación de que se ha lesionado el derecho del recurrente a la tutela judicial efectiva" (FJ 2).

Fallo. Se deniega el amparo solicitado.

Comentario

Los recurrentes dirigen su acción contra las actuaciones materiales en virtud de las cuales, bien por vía de hecho o en ejecución de resoluciones administrativas no notificadas, se procedió a la demolición de sus domicilios, así como contra el Auto del Tribunal Supremo de 7 de abril de 1988, confirmatorio del Auto de la Sala de Valladolid que inadmitió su recurso contencioso-administrativo, planteado por el procedimiento de la Ley 62/1978. Al primero de los actos impugnados los actores le imputan la vulneración de los derechos fundamentales garantizados en los arts. 18.2 y 19 C.E., la cual habría sido causada por la Administración y no remediada por los Tribunales. A la resolución judicial atacada le imputan una infracción procesal, consistente en haberles causado indefensión (art. 24), porque al inadmitir su recurso contencioso-administrativo les ha privado de la posibilidad de probar los hechos que constituyen la base de su recurso de amparo (FJ 1).

 ... fuera de los supuestos de consentimiento del titular, y de flagrancia delictiva (ninguno de los cuales es relevante en el presente recurso), se posibilita la entrada o registro domiciliario únicamente sobre la base de una resolución judicial. La garantía judicial aparece así como un mecanismo de orden preventivo...La resolución judicial, pues, aparece como el método para decidir, en casos de colisión de valores e intereses constitucionales, si debe prevalecer el derecho del art. 18.2 C.E. u otros valores e intereses constitucionalmente protegidos. Se trata, por tanto, de encomendar a un órgano jurisdiccional que realice una ponderación previa de intereses, antes de que se proceda a cualquier entrada o registro, y como condición ineludible para realizar éste, en ausencia de consentimiento del titular (FJ8).

En el presente supuesto ha de tenerse en cuenta que, como hace constar el Auto del Tribunal Supremo que se impugna, nos encontramos ante unas actuaciones de desalojo y demolición de un conjunto amplio de edificaciones del municipio de Riaño, que se llevaron a cabo en cumplimiento de resoluciones judiciales firmes, confirmatorias por su parte de resoluciones administrativas expropiatorias de tierras, edificaciones y viviendas en el municipio citado. Resulta así que hubo resolución judicial concerniente al desalojo de los hoy recurrentes, pues, evidentemente, una decisión de los órganos jurisdiccionales relativa a expropiación de viviendas (y más aún con el fin de construir un embalse, como se señala por los recurrentes) implica, sin duda, el desalojo de los en ellas habitantes, y, por tanto, una ponderación de los intereses y derechos de éstos, incluidos, desde luego, los referentes al domicilio (FJ 8).

 ...Debemos apartarnos, en los términos previstos en el art. 13 LOTC, de la doctrina sentada en la Sentencia 22/1984, en lo que constituía su ratio decidendi, acerca de la exigencia de una duplicidad de resoluciones judiciales...La introducción de una segunda resolución por un Juez distinto no tiene sentido en nuestro ordenamiento, una vez producida, en el caso que se trata, una Sentencia firme en la que se declara la conformidad a Derecho de una resolución expropiatoria que lleva anejo el correspondiente desalojo  ( FJ 9).

Fallo. Se deniega el amparo solicitado.

Comentario

En esta sentencia "...el amparo se reclama de una decisión judicial, el Auto que el 21 de febrero de 1991 dictó el Juez de Instrucción núm. 15, a instancia del Delegado de Hacienda de Madrid, donde se autoriza la entrada en el domicilio de la demandante a funcionarios de la Hacienda pública, al cual se achaca que no contiene indicación de nombres o cualesquiera otras circunstancias identificadoras, cuya selección o designación se deja al arbitrio del Ministerio correspondiente, coordinadas por el Inspector Regional Adjunto y la Inspectora Jefa de la Unidad, quienes sí son aludidos nominativamente, sin que se establezca el número de entradas ni se limite la duración del mandamiento..." (FJ 1).

"El caso que ahora nos ocupa no está contemplado en esa norma de la Ley Orgánica del Poder Judicial que, sin embargo, ha sido utilizada como cobertura de la decisión del Juez, en una lectura por analogía. La entrada en el domicilio y su registro se ha concedido para el desarrollo de la actividad inspectora de la Hacienda pública.... No es arbitraria sino muy razonable la extensión analógica del único precepto legal existente al respecto, ante el silencio de la Constitución, si se repara en las características de tal actuación administrativa, muy cercana en más de uno de sus eventuales aspectos a la jurisdicción penal..." (FJ 6)

Sin embargo, que la entrada y reconocimiento del domicilio tenga un sólido fundamento, desde todas las perspectivas expuestas más arriba, es requisito necesario pero no suficiente en el plano constitucional. Aquí juega con el máximo rigor el principio de proporcionalidad, que exige una relación ponderada de los medios empleados con el fin perseguido, para evitar el sacrificio innecesario o excesivo de los derechos fundamentales (STC 66/1985), cuyo contenido esencial es intangible. Este principio...ha sido configurado también jurisprudencialmente por el Tribunal Europeo de Derechos Humanos, cuya recepción se impone en este ámbito desde la propia Ley suprema (art. 10.2 C.E.), como hemos dicho tantas veces que excusa su cita. En tal aspecto, desde los casos Chappell y Niemietz (Sentencias de TEDH. de 30 de marzo de 1989 y de 16 de diciembre de 1992) se viene exigiendo la imposición de garantías y cautelas que eviten comportamientos arbitrarios en la ejecución, ante la eventualidad de la falta de audiencia previa del afectado. Según esta jurisprudencia han de limitarse, entre otros extremos que no hacen al caso, el período de duración y el tiempo de la entrada, así como el número de personas que puedan acceder al domicilio, aun cuando no se identifiquen individualmente con carácter previo. En ocasión reciente, el mismo Tribunal Europeo ha insistido en que la autorización a la inspección tributaria para entrar en un domicilio particular debe otorgarse con las garantías suficientes y el control adecuado, haciendo así posible el equilibrio de los intereses general y particular (Sentencia T.E.D.H. de 25 de febrero de 1993, caso Funke). Este Tribunal Constitucional había advertido ya, en la misma sintonía y con anterioridad a la jurisprudencia antedicha, que las medidas restrictivas de los derechos fundamentales han de reducirse al mínimo indispensable, adoptando en su ejecución las cautelas imprescindibles al efecto, bajo la salvaguardia del Juez (SSTC 22/1984, 137/1985, 144/1987, 160/1991 y 7/1992)" (FJ 7).

Fallo. Se estima el amparo solicitado.

Comentario

En relación con la alegada vulneración del derecho a la inviolabilidad del domicilio podemos adelantar ya, en coincidencia con lo manifestado por el Ministerio Fiscal, que, en efecto, la misma se ha producido. Ya en la STC 126/1995, citada en sus alegaciones por el representante público, tras destacar el carácter rigurosamente taxativo de los límites que el art. 18.2 C.E. establece respecto del derecho a la inviolabilidad del domicilio, indicamos, en relación con el constituido por la autorización judicial, que "la constatación de que se ha producido la vulneración del derecho fundamental pasa, en primer lugar, por la consideración jurídica de que la motivación forma parte esencial de la resolución judicial que permite la entrada y registro y, en segundo, por la verificación fáctica de la efectiva ausencia de motivos en el auto controvertido" (fundamento jurídico 2º). También en esa misma STC 126/1995 recordábamos más adelante (fundamento jurídico 3º) algunas de nuestras afirmaciones más relevantes a este respecto. Así, decíamos que "no se da garantía alguna cuando la resolución, aun de órgano judicial, se produce como un mero automatismo formal (SSTC 22/1984, fundamento jurídico 3º; 137/1985, fundamento jurídico 5º)", y que dicha autorización judicial "vista desde la perspectiva de quien ha de usarla, o ese mandamiento para quien ha de sufrir la intromisión, consiste en un acto de comprobación donde se ponderan las circunstancias concurrentes y los intereses en conflicto, público y privado, para decidir en definitiva si merece el sacrificio de éste, con la limitación consiguiente del derecho fundamental (STC 50/1995, fundamento jurídico 5º)".

En reciente Sentencia del Pleno de ese Tribunal (STC 49/1999, fundamento jurídico 6º) recordábamos que "toda resolución que limite o restrinja el ejercicio de un derecho fundamental ha de estar debidamente fundamentada, de forma que las razones fácticas y jurídicas de tal limitación puedan ser conocidas por el afectado, ya que solo a través de la expresión de las mismas se preserva el derecho de defensa y puede hacerse, siquiera sea a posteriori, el necesario juicio de proporcionalidad entre el sacrificio del derecho fundamental y la causa a la que obedece (SSTC 37/1989 y 85/1994, entre otras)".

Pues bien, a la luz de la referida doctrina, resulta claro que el Auto del Juzgado de Instrucción, que autorizó la entrada y registro en el domicilio del demandante de amparo, no satisfizo ni siquiera mínimamente las exigencias de motivación, derivadas de su derecho constitucional a la inviolabilidad del mismo. En efecto, dicho Auto se limita a reproducir el tan laxo como escueto motivo alegado en la solicitud policial de mandamiento de entrada y registro en el domicilio (".... por sospecharse pudieran encontrarse en el mismo efectos de ilícita procedencia") sin mayores aditamentos. Aunque este Tribunal ha admitido la posibilidad de integrar en el análisis de la resolución judicial la solicitud a la que ésta responde, en particular cuando el órgano judicial no obra por propio impulso, sino que accede a la petición de las autoridades policiales, asumiendo las razones expuestas por éstas (SSTC 200/1997, fundamento jurídico 4º; 49/1999, fundamento jurídico 10º), es obvio que en el presente caso la insuficiencia de la motivación de la solicitud policial vicia de origen el contenido del Auto que autoriza la entrada y registro, al no hacerse ninguna referencia en él a las circunstancias concretas del caso, a los indicios delictivos que fundamentan su adopción, y menos aún a los valores e intereses en conflicto, impidiendo por consiguiente el más mínimo control de la licitud constitucional de la medida adoptada por el Juez. El Auto en realidad constituye un buen ejemplo de ese automatismo judicial a la hora de adoptar resoluciones limitativas de derechos fundamentales, que desconoce lisa y llanamente la posición preferente que, otorgó a los mismos nuestra Constitución, y en cuya posición preferente ha insistido nuestra jurisprudencia desde el principio (SSTC 114/1984, fundamento jurídico 2º; 49/1996, fundamento jurídico 2º; 127/1996, fundamento jurídico 3º; 171/1997, fundamento jurídico 3º; 81/1998, fundamento jurídico 2º; 49/1999, fundamento jurídico 12; 94/199, fundamento jurídico 6º). (FJ2).

Fallo. Se estima parcialmente el amparo solicitado.

Comentario

El eje central de la demanda de amparo es la vulneración del derecho a la inviolabilidad del domicilio (art. 18.2 CE), denuncia que se sustenta en la falta de motivación del Auto dictado por el Juez de Instrucción núm. 2 de Majadahonda, que autorizó la entrada y registro (FJ 2).

Nuestra doctrina ha ido perfilando cuál ha de ser el contenido de una resolución judicial que autoriza la entrada y registro en un domicilio, cuando ésta se adopta en un procedimiento penal...Recientemente, en la STC 239/1999, de 20 de diciembre, hemos señalado los requisitos esenciales: Esa motivación para ser suficiente debe expresar con detalle el juicio de proporcionalidad entre la limitación que se impone al derecho fundamental restringido y su límite, argumentando la idoneidad de la medida, su necesidad y el debido equilibrio entre el sacrificio sufrido por el derecho fundamental limitado y la ventaja que se obtendrá del mismo (SSTC 62/1982, de 15 de octubre; 13/1985, de 31 de enero; 151/1997, de 29 de septiembre; 175/1997, de 27 de octubre; 200/1997, de 24 de noviembre; 177/1998, de 14 de septiembre; 18/1999, de 22 de febrero). El órgano judicial deberá precisar con detalle las circunstancias espaciales (ubicación del domicilio) y temporales (momento y plazo) de la entrada y registro, y de ser posible también las personales (titular u ocupantes del domicilio en cuestión) (SSTC 181/1995, de 11 de diciembre, FJ 5; 290/1994, FJ 3; ATC 30/1998, de 28 de enero, FJ 4). "Asimismo, y dado que la apreciación de conexión entre la causa justificativa de la medida --la investigación del delito-- con las personas que pueden verse afectadas por la restricción del derecho fundamental constituye el presupuesto lógico de la proporcionalidad de la misma, resulta imprescindible que la resolución judicial haya dejado constancia también de las circunstancias que pueden sustentar la existencia de dicha conexión (SSTC 49/1999, de 5 de abril, FJ 8, 166/1999, de 27 de septiembre, FJ 8, 171/1999, de 27 de septiembre, FJ 10)" (STC 8/2000, de 17 de enero, FJ 4). Hemos admitido asimismo la posibilidad de que, en ciertos casos, y según las circunstancias, en particular si ya hay una instrucción judicial en marcha, sea posible complementar algunos de los extremos del mandamiento de entrada y registro con los detalles que se hagan constar en el oficio policial solicitando la medida, incluso asumiendo las razones expuestas en éste (STC 49/1999, de 5 de abril, 139/1999, de 22 de julio) (FJ 4).

Fallo. Se otorga parcialmente el amparo, declarando vulnerado el derecho a la inviolabilidad del domicilio y desestimando la demanda de amparo en todo lo demás.

Comentario

El recurso de amparo que examinamos denuncia que las sucesivas resoluciones del Juzgado de lo Contencioso-Administrativo y de la Sala del Tribunal Superior de Justicia... que autorizaron la entrada en el domicilio del recurrente para proceder a su desalojo y demolición, en ejecución de resolución administrativa anterior, vulneraron el contenido constitucionalmente declarado del derecho a la inviolabilidad del domicilio, por ser contrarias las resoluciones judiciales a Ley de la Comunidad de Madrid 2/2011... y al derecho a la inviolabilidad del domicilio ex art 18.2 CE... (FJ1).

En relación con los actos de la Administración cuya ejecución precisa de la entrada en un domicilio, que es el supuesto que ahora interesa, este Tribunal ha señalado, STC 139/2004, de 13 de septiembre, FJ 2: "[Q]ue al Juez que otorga la autorización de entrada no le corresponde enjuiciar la legalidad del acto administrativo que pretende ejecutarse. Como ha señalado este Tribunal (SSTC 160/1991, de 18 de julio, FJ 8; 136/2000, de 29 de mayo, FJ 3), en estos supuestos la intervención judicial no tiene como finalidad reparar una supuesta lesión de un derecho o interés legítimo, como ocurre en otros, sino que constituye una garantía y, como tal, está destinada a prevenir la vulneración del derecho. De ahí que, para que pueda cumplir esta finalidad preventiva que le corresponde, sea preciso que la resolución judicial que autorice la entrada en el domicilio se encuentre debidamente motivada, pues sólo de este modo es posible comprobar, por una parte, si el órgano judicial ha llevado a cabo una adecuada ponderación de los derechos o intereses en conflicto y, por otra, que, en su caso, autoriza la entrada del modo menos restrictivo posible del derecho a la inviolabilidad del domicilio. "...este Tribunal ha sostenido que, en estos supuestos, el Juez debe comprobar, por una parte, que el interesado es el titular del domicilio en el que se autoriza la entrada, que el acto cuya ejecución se pretende tiene una apariencia de legalidad, que la entrada en el domicilio es necesaria para aquélla y que, en su caso, la misma se lleve a cabo de tal modo que no se produzcan más limitaciones al derecho que consagra el art. 18.2 CE que las estrictamente necesarias para la ejecución del acto [SSTC 76/1992, de 14 de mayo, FJ 3 a); 50/1995, de 23 de febrero, FJ 5; 171/1997, de 14 de octubre, FJ 3; 69/1999, de 26 de abril; y 136/2000, de 29 de mayo, FFJJ 3 y 4]. Junto a estas exigencias, este Tribunal ha señalado también que han de precisarse los aspectos temporales de la entrada, pues no puede quedar a la discrecionalidad unilateral de la Administración el tiempo de su duración (STC 50/1995, de 23 de febrero, FJ 7). Tales cautelas tienen como finalidad asegurar que no se restringe de modo innecesario el derecho a la inviolabilidad del domicilio, evitando un sacrificio desproporcionado de este derecho (SSTC 50/1995, de 23 de febrero, FJ 7; 69/1999, de 26 de abril, FJ 4). Por ello las exigencias en cada supuesto dependerán de las circunstancias que concurran, pues, como se señala en la STC 69/1999, de 29 de abril, FJ 4, los requisitos de detalle formulados a propósito de casos concretos pueden no resultar precisos en otros supuestos en los que las circunstancias sean diferentes. (FJ2).

Fallo. Se desestima el amparo.

Voto particular que formulan los Magistrados don Fernando Valdés Dal-Ré y doña Adela Asua Batarrita, porque entendieron que el fallo debió declarar la vulneración del art. 18.2 CE.